<div class="read-content"> <h3>글 머리</h3> <p> 지난 반세기 동안 우리 국민의 주거수준은 획기적으로 개선되었다. 1970년에 436만 호에 불과하던 주택 수가 현재는 2천만 호를 상회하며, 주택의 크기, 1인당 및 1가구당 주거면적 등도 2∼3배 확대되었다. 질적인 측면에서도 온수시설과 수세식 화장실을 갖춘 가구가 1980년까지도 각각 9.9%, 18.3%에 불과했으나 지금은 거의 모든 국민이 그런 현대식 주거설비를 갖추고 있다. 국민 주거여건이 개선되는 과정에 정부가 큰 역할을 하였으며, 그런 의미에서 주택정책은 성공적이었다. </p> <p> 그러나 현실을 보면 국민의 상당수가 주택시장 상황에 대해 불만이다. 이번 정부도 이 상황을 타개하려고 연일 대책을 쏟아내고 있지만, 주택시장의 불안은 오히려 증폭되고 있다. 과격한 처방들을 20여 차례나 동원했음에도 문제가 풀리지 않는 이유는 문제의 진단부터 잘못되었기 때문일 것이다. 이 글은 현재의 주택정책 패러다임이 어떤 문제를 가지고 있는지, 향후 어떻게 개편되어야 하는지 논의하고자 한다. </p> <h3>현행 주택정책의 기조: 박정희-전두환 패러다임</h3> <p> 1960년대의 절대 빈곤 상황에서 국민 주거여건이 좋았을리 만무하지만, 정부가 실효성 있는 대책을 내놓을 여력은 거의 없었고, 1970년대에 비로소 도시-토지-주택 부문의 제도적 틀을 구축하는 노력이 본격화되었다(국토개발연구원, 1996, 제 6장). 그러나 빠른 경제성장에 따른 토지·주택가격 급등이 간헐적으로 반복되면서 그에 따른 경제사회적 혼란을 진정시키기 위한 각종 긴급대책들도 빈번하게 나왔다. 현재의 주택정책은 장기적인 제도를 만들어가는 노력들과 함께 단기적 문제의식에 바탕을 둔 긴급대책들이 혼재되면서 형성되었다. 이렇게 만들어진 현행 주택정책의 기조는 수요 측면에서 “투기억제를 통해 부동산 가격을 안정시킨다”, 공급 측면에서 “대단위 택지개발을 통해 주택을 대량생산한다”라는 두 축인데, 전자를 박정희 패러다임 후자를 전두환 패러다임으로 부를 수 있다. </p> <p> 박정희 패러다임은 1960년대 후반부터 형성되었는데 투기적 가수요를 차단하여 부동산 가격상승을 억제하려는 시도이다. 초기에는 주택보다 토지가 주된 문제였는데, 투기억제를 위한 제도 도입 및 강화와 함께 가격급등 지역에 국세청-검찰-건설부 합동단속반을 파견해 시장을 냉각시키는 조치도 빠지지 않았다. 투기의 조작적 정의는 시기별로 달랐다. 초기에는 공한지나 유휴지 등의 보유를 투기로 판정하고, 조세, 금융, 행정적 제재를 중복적으로 부과했다(토지공개념연구위원회, 1989). 이러한 접근법은 역대 정부에 계승되었고, 이번 정부에서 대폭 강화되었다. </p> <p> 토지·주택가격 상승은 누군가의 거래를 통해 나타나지만, 그들을 투기 행위자로 지목하고 제재를 가해 가격상승을 막을 수 있을까? 1960년대부터 수많은 투기억제 대책들이 시행되고도 여전히 같은 문제가 반복되는 것을 보면 이 접근법은 실패하였다. 빠른 경제성장이든, 풍부한 유동성이든, 또는 수급 불균형이든 가격을 올리는 배후의 경제적 동력이 건재하면 올라야 할 가격은 오른다. 투기억제 대책들은 국민 불만을 누그러뜨리기 위해 정치적으로 필요할 수 있지만, 가격상승의 속도를 통상 몇 개월 늦추는 이상의 효과를 가지지 못했다.<a class="note-link" href="#fn-01" title="부동산 정책의 변화가 부동산 가격 변동에 영향을 주는가를 연구한 결과들은 대체로 부정적인 결론을 얻었다. 일례로, 함종영·손재영(2012)에서 주택시장 동향은 정책형성에 영향을 주지만, 그 역의 관계는 성립하지 않는 것으로 나타났다."><span id="rfn-01">1)</span></a> </p> <p> 전두환 패러다임은 공공부문의 대규모 택지개발을 바탕으로 주택을 대량 생산, 공급하는 제도적 틀인데, 1980년에 국가보위비상대책위원회에서 「택지개발촉진법」이 제정되면서 시작되었다. 동법에 의한 전면매수 방식의 공영개발사업 구조를 <그림 1>로 설명할 수 있다. 미개발 토지가격(E)은 개발 전 농지나 임야의 가격이다. LH 등의 공공개발사업자가 토지를 매수 또는 수용하는 가격(D)은 감정평가를 통해 정해지지만 최소한 농지, 임야 상태 가격보다 높게 책정된다. 그렇지 않다면 사업추진이 불가능할 정도로 저항이 클 것이다. LH 등이 일정한 개발계획 하에 인프라를 구축하고 주택을 지을 수 있는 땅을 만드는 생산과정이 택지개발이며, 개발이 완료된 부지는 용도에 따라 가격(C)이 정해지고 건설업체(주택사업 시행자)에게 분양된다. 이후 건설업체는 주택을 지어 주택분양가(B)로 소비자에게 파는데, 그 가격은 분양가규제 하에서는 물론이고 규제가 없어도 인근 유사주택 가격(A)보다 저렴하다. 그렇지 않다면 소비자들이 선분양을 통해 미리 대금을 치루면서 몇 년씩 기다리지 않을 것이다. </p> <p> 이와 같은 택지개발 및 주택분양 구조는 참여한 모든 주체들이 이익을 얻는 윈-윈 게임이다. 미개발토지를 갖고 있던 사람은 (충분히 만족스럽지 못할 수 있지만) 농지, 임야 상태일 때보다 더 높은 가격에 토지를 매도하고, LH 등 공공개발사업자나 건설업체도 이익을 본다. 주택을 분양받는 사람은 인근 주택보다 저렴한 가격에 새 집을 얻는다. 국가나 지자체는 LH 등이 택지가격에 얹어 인프라를 건설하므로 무료로 비싼 인프라를 구축하는데, 개발사업의 규모가 분당, 일산, 세종시 같은 신도시급이라면 완전히 새로운 도시가 공짜로 생겨난다. 모든 참여자들이 이익을 보는 구조를 가진 덕분에 공영개발 방식에 의한 택지개발 및 주택 대량공급 사업들은 1980년대부터 지금까지 지속되었고, 수백만 가구가 내집 마련의 꿈을 이루었다. </p> <div class="figure"> <div class="tit"><em>그림 1</em>공영개발의 개발이익 분배 구조</div> <img src="/images/site/letter/202001_fig_1.jpg"> <div style="text-align:left">자료: 손재영(2019)</div> </div> <p> 대단위 택지개발사업은 관련 법령들의 규율과 정부, 지자체, 공기업, 민간기업들의 체계적이고 유기적인 협조체제 속에서만 진행될 수 있다. 공영개발에 관련된 여러 법령 중 핵심은 강력한 공공사업용지 매수 및 수용제도이다. 토지소유자의 재산권보다 공익을 우선하는 확고한 원칙이 없었다면, 토지개발에서 발생하는 이익이 토지소유자에게 독점될 뿐 여러 참여자들에게 골고루 배분되지 못했을 것이다. 참고로, 주택부족을 호소하는 개발도상국들이 우리나라와 같은 공영개발의 선례를 따르기 힘든 주된 이유는 토지의 매수 또는 수용이 쉽지 않다는데 있다.<a class="note-link" href="#fn-02" title="이런 의미에서 강력한 형태의 토지공개념 제도가 1980년에 실질적으로 도입되었다고 할 수 있다. 최근의 헌법개정 논의에서 토지공개념 조항의 필요성이 언급되지만, 기존 제도들 이상의 무슨 구체적인 제도들이 새로이 도입되어야 하는지에 대한 논의는 부족하다."><span id="rfn-02">2)</span></a> </p> <h3>패러다임 전환의 필요성</h3> <p> 1960년대부터 지금까지도 부동산 정책이 투기억제와 동일시되는걸 보면 박정희 패러다임은 국민 의식에 뿌리내렸지만<a class="note-link" href="#fn-03" title="대표적으로, 국정브리핑 특별기획팀(2007)은 모든 토지, 주택문제의 해결은 투기억제에 달려있으며, 역대 정부의 정책도 일관되게 투기억제를 위해 노력했는가 하는 기준만으로 평가하는 단순하고, 어찌보면 편리한 관점을 견지하고 있다."><span id="rfn-03">3)</span></a> 부동산 가격안정 같은 실효성 측면에서는 실패했다. 전두환 패러다임도 절대적 주택부족이 어느 정도 해소되면서 새로이 대두되는 문제들에 대처하기 미흡한 측면이 있다. 국민들의 인식을 바꾸면서 주택정책 패러다임을 전환하기 쉽지 않겠지만, 몇 가지 실증적인 사실만을 공유해도 새로운 공감대를 형성해 가는데 도움이 될 것이다. </p> <p> 첫째로, 박정희 패러다임의 문제의식은 투기 때문에 주택가격이 너무 높다는 것이다. 가격이 수요-공급에 따른 희소성의 지표일 뿐, 가격이 너무 높거나 낮다는 판단에 조심스러워 하는 경제학자의 관점에서 보면 주택가격이 “너무 높다”는 판단, 그래서 정부가 개입하여 교정해야 한다는 주장은 시장이 어떤 형태로든 왜곡되었다거나, 거품이 성장하고 있다는 등의 전제 아래서만 정당하다. 그러나, 2,000만 호의 주택스톡과 거의 같은 수의 수요자, 아파트 보급이 확산되면서 주택들이 표준화되고 대체 가능성이 높아졌다는 사실은 어느 누구도 시장지배력을 가질 수 없도록 한다. 또, 예외적인 시기와 지역을 제외하고 가격거품의 징후를 찾기 어렵다. 그렇다면 주택가격은 대체로 주택의 가치를 반영해 왔고, 시장은 정상적으로 작동하는 것으로 보아야 한다. </p> <p> 가격수준이나 상승률 자체가 다른 경제지표와의 비교, 외국과의 비교를 통해 부정할 수 없이 높다면 시장의 왜곡을 의심할 근거가 될지 모르지만, 우리나라 주택가격이 “너무 높다”는 주장은 국내외 통계로써 뒷받침되지 못한다. 주택가격 통계가 시작된 1986년 1월 대비 2020년 9월 전국 KB주택매매가격 지수는 203%, 소비자물가지수는 235%가 올라 주택가격 상승률이 소비자물가 상승률에 못미쳤다. 서울지역의 주택가격이 최근 몇 년 급격하게 상승한 것은 사실이나, 2008년부터 2015년까지 장기간 하향 안정추세였음을 상기해야 한다. 서울-강남지역-아파트로 좁혀보면 물가보다 높은 가격상승률을 보이지만, 근로자 가계소득 증가율 보다는 여전히 낮다. 국가별 주택가격 상승률이나 수준 자료, 주택가격의 소득대비 배율(price income ratio; PIR) 등을 보더라도 우리나라가 다른 나라보다 유난히 높지 않다(이창무·조만·김현아, 2012; 그림 2). </p> <div class="figure"> <div class="tit"><em>그림 2</em>OECD 국가들의 PIR 추이 (2015=100)</div> <img src="/images/site/letter/202001_fig_2.jpg"> <div style="text-align:left">주: 굵은 실선이 한국을 나타냄.<br>자료: OECD, 2019.</div> </div> <p> 흔히 서울 강남아파트 가격동향이 주택정책 방향을 결정하지만, 강남아파트 가격이 다수 국민의 주거불안을 야기한다고 볼 이유가 없다.<a class="note-link" href="#fn-04" title="2019년 서울 강남 3구 (또는, 4구)의 주택 수는 서울시 전체의 17.3% (또는, 21.5%)로 작은 비중이 아니지만, 그렇다고 다른 대안이 없을 정도로 높은 비중도 아니다. 서울 강남 주택가격의 확산효과에 대한 우려도 있지만, 실증분석들의 결과가 일관되지 않으며 최근으로 올수록 그 효과가 작다(장병기, 2014; 이항용·이진, 2014; 김현학·정호성·임호성, 2016; 전형철·형남원, 2018). 글로벌 금융위기(GFC) 이후 2015년까지 서울, 수도권 시장은 장기 침체되었지만 지방 대도시 주택시장이 호황을 경험하였던 때문일 것이다."><span id="rfn-04">4)</span></a> 그렇다면 주택정책은 국민 주거안정이라는 본령을 벗어나서 소득분배, 자산분배, 또 이들을 둘러싼 정치사회적 문제를 풀려고 시도하는 것이 아닌가 하고 생각해 볼 수 있다. 그러나 우리나라의 불평등이 4차 산업혁명으로 지칭되는 경제사회 구조의 재편, 국제적 상품과 자본의 교류, 기타 생산요소들 간의 상대적 분배율 변화 등의 거대한 조류보다 주택시장에 뿌리를 둔다는 주장은 주택의 중요성을 과장하는 것으로 생각된다. </p> <p> 둘째로, 투기억제 정책을 정당화하고 또 효과적으로 시행하기 위해서는 국민경제에 피해를 주는 “투기”가 명확히 정의되고, 객관적으로 관찰 가능해야 한다. 50년 이상 지속된 투기억제 정책의 목표가 달성되지 않은 가장 중요한 원인은 억제해야 할 투기가 무엇인지 정의되지 않았다는 사실이다. 자본이득을 겨냥한 부동산의 취득, 보유, 처분 등을 투기라고 한다면, 모든 국민의 모든 부동산 활동이 투기이다. 부동산이 자산인 한 자본이득이 고려되지 않을 수 없기 때문이다. 중간 중간에 “불필요한” 또는 “과도한” 같은 형용사를 넣는다고 개념 정의 문제가 해결되지 않는다. 무엇이 필요하고 필요하지 않은지에 대한 규정은 자의적일 수밖에 없기 때문이다. </p> <p> 현 정부는 대표적인 투기세력으로 다주택자를 지목하지만, 다주택자는 우리나라의 임대주택 시장에서 절대 다수의 물량을 공급한다. 2015년 센서스에 의하면 공공과 민간의 제도권 임대주택에서 거주하는 가구가 194만인데 비해 632만 가구, 즉 전 가구의 약 1/3이 비제도권 임대주택 공급자(다주택자나 다가구 소유자)에게서 집을 구했다. 이런 막대한 물량의 임대주택이 정부의 지원없이 공급되고 있는 것은 다행스러운 일이다. 정부가 이 역할을 대신하려면 감당할 수 없는 정도의 예산과 시간이 소요될 것이기 때문이다. 이외에도 우리나라에서 다주택자들이 스스로 노후 준비수단을 한다거나,<a class="note-link" href="#fn-05" title="소득이 증가하거나 여유자금이 생길 경우 부동산에 투자할 의사가 있는 가구주는 52.3%로, 주된 투자 목적은 ‘내 집 마련’이 33.2%, ‘노후 대책’이 20.1% 순으로 나타났다(2019년 가계금융복지조사)."><span id="rfn-05">5)</span></a> 미분양주택이 많은 등 가격이 낮을 때 사들이고 높을 때 팔아서 시장 자율조정기능을 한다거나 등 여러 근거로 다주택 투자가 나름대로의 긍정적 역할을 한다고 주장할 수 있다. </p> <p> 셋째로, 투기억제 대책들은 빠짐없이 조세 측면의 제재를 포함한다. 그러나 우리나라 부동산 세부담이 낮아서 대폭 올려도 좋다는 주장은 설득력이 없다. 2000년대 중반까지 시가의 20∼30%에 불과했던 과표가 현실화되었고, 부동산정보 투명성이 높아졌으며, 종부세가 도입되는 등으로 우리나라의 GDP대비 재산과세 부담이 미국, 일본보다도 높아졌다(그림 3). </p> <p> 세금으로 자산가격을 낮추는 원리는 자산의 미래소득을 줄여서 내재가치를 하락시키는 효과이다. 사과 한 개를 반 조각으로 잘라내면 가치가 떨어지는 것과 같다. 세금부담이 자본화되는 만큼 주택가격이 떨어지겠지만, 낮은 가격에 주택을 구입하는 사람은 늘어난 세금의 납세의무를 지므로 이득이 없다. 이득을 보는 것은 정부 뿐이다. 정부로의 자원배분이 늘어나는 것이 바람직한지, 또 그 최적의 수단이 부동산 조세인지에 대한 논의 없이 투기억제를 명분으로 세금을 올리는 상황이다. </p> <p> 세금을 올릴 때 “다른 조건이 다 같다면” 주택가격이 떨어지겠지만, 현실에서는 그 조건이 충족되지 않을 수 있다. 주택가격은 수많은 요인들에 의해 결정되며 조세는 그중 하나일 뿐이다. 시중 유동성이나 이자율, 지역별 수급, 소비자 선호의 변화 같은 요인들을 그대로 두고 세금만으로 주택가격을 잡기는 힘들다. 이론적으로 부분균형론적 단기효과와 일반균형론적 장기효과가 다를 수 있다. DiPasquale and Wheaton(1996)의 4분면 모형이 보여주듯이 세부담 증가가 주택공급을 위축시키고, 그 결과 임대료가 올라갈 수 있다(김경환·손재영, 2020). </p> <div class="figure"> <div class="tit"><em>그림 3</em>OECD국가의 GDP대비 재산과세 비중: 2018년의 순위 및 2000년과의 비교</div> <img src="/images/site/letter/202001_fig_3.jpg"> <div style="text-align:left">주: 2018년 자료가 없는 오스트레일리아와 멕시코는 포함되지 않음.<br>자료: OECD, 2019.</div> </div> <h3>주택정책 패러다임의 전환</h3> <p> 우리는 주로 박정희 패러다임의 실패에 대해 논의하였다. 소수의 투기자를 가려내고 처벌하면 문제가 해결될 것이란 기대는 실현되지 않았다. 과도한 규제들이 필요할 정도로 시장이 왜곡되어 있다는 증거도 없다. 우리나라의 빠른 경제성장과 소득증가, 도시화의 진전과 주택수급의 불균형, 유동성 공급 등이 부동산 가격을 올렸다고 보아야 할 것이다. 부동산 가격은 경제변수들 간의 관계 속에서 결정되는 것이지, 투기적 거래자들의 인위적인 시장조작 때문에 오르지 않았다. </p> <p> 박정희 패러다임에서 벗어난다면 우리나라 주택정책은 교과서적인 주택정책 패러다임에 가까워질 수 있다. 주택정책의 임무는 경제적 능력이 부족한 국민들도 인간다운 존엄을 지키며 생활할 수 있는 최소한의 주거를 보장하는 것이다. 정책의 초점은 내집마련이 불가능한 저소득층의 주거안정이다. 중산층은 저렴한 분양주택을 공급하되 금융이나 세제 혜택으로 지원한다. 고소득층은 지원이 불필요하지만 간섭하지도 않는다. </p> <p> 대부분의 나라에서 이런 주택정책 패러다임을 채택하는 이유는 주택이라는 재화의 특성이 어디에서나 같기 때문이다. 즉, 안정된 주거는 인간다운 삶에 필수적이지만, 주택은 매우 비싸다. 누구나 꼭 필요로 하지만, 감당하기 어려운 사람들이 많다. 정부가 다수 국민의 주거를 해결해 줄 수 없다. 따라서 자기 힘으로 내집마련을 할 수 있는 사람들은 그렇게 하도록 하되 금융, 세제 측면의 간접지원을 하는 것이 일반적이다. </p> <p> 물론, 일반적인 주택정책 패러다임 속에서도 우리나라의 특별한 여건에 따른 정책들이 필요하다. 가장 중요한 하나를 꼽는다면, 인구구조 변화에 대비한 대책들일 것이다. 고령화와 인구감소에 따른 주택수요의 급격한 감소, 이에 따른 가격 폭락을 우려하기도 하지만, Mankiw-Weil(1989)류의 실증분석들은 우리나라의 주택수요가 2030년 이후까지도 증가할 것을 예측한다.<a class="note-link" href="#fn-06" title="Mankiw-Weil의 접근법을 개량하여 우리나라 주택수요를 전망한 연구들로는 이창무·박지영(2009), 국토해양부(2011), 조만 외(2012), 정의철(2017) 등인데, 이들은 공통적으로 인구구조 변화로 인한 급격한 주택수요 감소를 부정하는 결론을 얻고 있다."><span id="rfn-06">6)</span></a> 전체인구가 줄어도 가구 수가 증가하고, 주택 수요 연령대의 인구가 늘어나며, 소득이 상승하기 때문이다. 인구는 주택수요를 결정하는 많은 요인 중 하나일 뿐이다. 공급부문의 대응도 공급과잉의 발생을 막거나 지연시킬 것이다. 또한, 생애주기가설의 예측과 달리 고령 은퇴자의 주거 하향 이동의 징후도 뚜렷하지 않다.<a class="note-link" href="#fn-07" title="중고령가구의 주택 자산 소비행태에 관련된 선행연구 소개 및 우리나라 자료를 이용한 실증분석에 대해서는 김준형·김경환(2011), 고진수·최막중(2012), 정의철·이경애(2013), 김용진·손재영(2014), 정의철(2016) 등 참조."><span id="rfn-07">7)</span></a> 살던 곳에서 노년을 보내고 싶은 소위 “Aging in place”의 경향 때문일 것이다. </p> <p> 주택수요의 감소 보다는 지역별 격차의 확대가 현실적인 우려이다. 일본이 경험한 바와 같이 지방도시 및 위성도시의 쇠퇴와 대도시, 특히 서울로의 인구회귀가 예상되며, 농촌과 지방도시의 공가(空家) 문제가 심화될 것이다.<a class="note-link" href="#fn-08" title="2015년 센서스에 의하면 7개 도 지역의 공가율이 10%에 가깝거나 초과하고 있는데 전남의 경우 13.8%에 달하였다. 전국적으로 농촌 지역은 물론 중소도시에서도 빈집이 늘어나고 있으며, 이 추세가 대도시 인근으로 확산될 것으로 전망된다."><span id="rfn-08">8)</span></a> 이런 문제에 대처하기 위해 도시재생 사업들이 추진되고 있지만, 아직도 실효성있는 사업내용이나 방식은 떠오르지 않고 있다. </p> <p> 이번 정부는 재건축, 재개발사업 등 도시정비사업에 호의적이지 않다. 안전진단 기준을 높이는 등 인허가를 까다롭게 하고, 임대주택 건설의무, 재건축초과이득 환수, 분양가 상한, 공공주도 등 여러 걸림돌을 만들었다. 아파트의 보급이 1970년대 본격화되었고, 특히 1980년대 말의 주택 200만호 건설계획에 따라 막대한 물량이 건설되었다. 지은지 30년 이상된 아파트가 급속히 늘어나고 있으며,<a class="note-link" href="#fn-09" title="서울시의 경우 2019년 기준 1989년 이전에 지어진 주택이 56만호(19%)인데 그중 아파트는 29.3만호(전체 아파트의 17%)에 달한다."><span id="rfn-09">9)</span></a> 낡은 주택들을 새로운 주거문화에 맞게 정비할 필요가 크다. </p> <p> 정부의 지원에 기대지 않고 민간 스스로 도시환경과 주거여건을 개선하는, 즉 도시를 재생해가는 노력을 위축시키는 것은 바람직하지 않다. 달동네 담장에 벽화그리기를 넘어서는 실질적인 도시재생 사업은 수 천억, 수 조원 단위로 진행된다. 정부 지원으로 사업비를 충당하는 것은 가능하지도 바람직하지도 않으며, 민간의 토지와 자본에 의존하는 재건축, 재개발 사업방식을 근간으로 할 수 밖에 없다. 이들 사업을 활성화하도록 규제를 완화하는 대신 정부의 예산 지원은 저소득층 주거나 생활 근거지 확보 등에 초점을 맞추어야 한다. </p> <p> 계층별 맞춤형 지원이라는 새롭지만 오래된 교과서적인 패러다임의 정착을 위해서는 박정희 패러다임을 지워나가면서, 전두환 패러다임의 초점을 신도시 개발에서 도시재생으로 전환해 가는 것이 필요하다. 특히, 이번 정부에서 투기억제를 위해 도입한 수 많은 과도한 규제 및 세제를 정상화하는데 노력을 기울여야 할 것이다. </p> <p class="author"> 손재영 교수는 서울대학교 경제학과를 졸업한 후 미국 버클리 대학에서 경제학 박사를 취득하였다. 국토연구원 책임연구원, 한국개발연구원 연구위원을 거쳐 1995년부터 건국대학교 부동산학과 교수로 재직 중이다. 토지공개념연구위원회, 주택정책심의위원회, 중앙도시계획위원회, 국민경제자문회의 등의 위원을 역임하였다.<br>황세진 전문연구원은 이화여자대학교에서 영어영문학 학사 및 경제학 석사 학위를, 건국대학교에서 부동산학 박사학위를 취득하였다. 2011년부터 한국개발연구원 전문연구원으로 재직 중이며 경제동향 및 전망, 부동산시장 동향 등을 담당하고 있다. </p> <div class="footnote"> <h3>주</h3> <ul> <li><a href="#rfn-01"><span id="fn-01">1)</span></a>부동산 정책의 변화가 부동산 가격 변동에 영향을 주는가를 연구한 결과들은 대체로 부정적인 결론을 얻었다. 일례로, 함종영·손재영(2012)에서 주택시장 동향은 정책형성에 영향을 주지만, 그 역의 관계는 성립하지 않는 것으로 나타났다.</li> <li><a href="#rfn-02"><span id="fn-02">2)</span></a>이런 의미에서 강력한 형태의 토지공개념 제도가 1980년에 실질적으로 도입되었다고 할 수 있다. 최근의 헌법개정 논의에서 토지공개념 조항의 필요성이 언급되지만, 기존 제도들 이상의 무슨 구체적인 제도들이 새로이 도입되어야 하는지에 대한 논의는 부족하다.</li> <li><a href="#rfn-03"><span id="fn-03">3)</span></a>대표적으로, 국정브리핑 특별기획팀(2007)은 모든 토지, 주택문제의 해결은 투기억제에 달려있으며, 역대 정부의 정책도 일관되게 투기억제를 위해 노력했는가 하는 기준만으로 평가하는 단순하고, 어찌보면 편리한 관점을 견지하고 있다.</li> <li><a href="#rfn-04"><span id="fn-04">4)</span></a>2019년 서울 강남 3구 (또는, 4구)의 주택 수는 서울시 전체의 17.3% (또는, 21.5%)로 작은 비중이 아니지만, 그렇다고 다른 대안이 없을 정도로 높은 비중도 아니다. 서울 강남 주택가격의 확산효과에 대한 우려도 있지만, 실증분석들의 결과가 일관되지 않으며 최근으로 올수록 그 효과가 작다(장병기, 2014; 이항용·이진, 2014; 김현학·정호성·임호성, 2016; 전형철·형남원, 2018). 글로벌 금융위기(GFC) 이후 2015년까지 서울, 수도권 시장은 장기 침체되었지만 지방 대도시 주택시장이 호황을 경험하였던 때문일 것이다.</li> <li><a href="#rfn-05"><span id="fn-05">5)</span></a>소득이 증가하거나 여유자금이 생길 경우 부동산에 투자할 의사가 있는 가구주는 52.3%로, 주된 투자 목적은 ‘내 집 마련’이 33.2%, ‘노후 대책’이 20.1% 순으로 나타났다(2019년 가계금융복지조사).</li> <li><a href="#rfn-06"><span id="fn-06">6)</span></a>Mankiw-Weil의 접근법을 개량하여 우리나라 주택수요를 전망한 연구들로는 이창무·박지영(2009), 국토해양부(2011), 조만 외(2012), 정의철(2017) 등인데, 이들은 공통적으로 인구구조 변화로 인한 급격한 주택수요 감소를 부정하는 결론을 얻고 있다.</li> <li><a href="#rfn-07"><span id="fn-07">7)</span></a>중고령가구의 주택 자산 소비행태에 관련된 선행연구 소개 및 우리나라 자료를 이용한 실증분석에 대해서는 김준형·김경환(2011), 고진수·최막중(2012), 정의철·이경애(2013), 김용진·손재영(2014), 정의철(2016) 등 참조.</li> <li><a href="#rfn-08"><span id="fn-08">8)</span></a>2015년 센서스에 의하면 7개 도 지역의 공가율이 10%에 가깝거나 초과하고 있는데 전남의 경우 13.8%에 달하였다. 전국적으로 농촌 지역은 물론 중소도시에서도 빈집이 늘어나고 있으며, 이 추세가 대도시 인근으로 확산될 것으로 전망된다.</li> <li><a href="#rfn-09"><span id="fn-09">9)</span></a>서울시의 경우 2019년 기준 1989년 이전에 지어진 주택이 56만호(19%)인데 그중 아파트는 29.3만호(전체 아파트의 17%)에 달한다.</li> </ul> </div> <div class="reference"> <h3>참고문헌</h3> <ul> <li>고진수·최막중, “노년가구의 주거소비 특성 – 연령, 건강, 독거효과를 중심으로”, 『국토계획』, 제47권 제3호, 2012.</li> <li>국민은행, 『월간 KB 주택가격동향』, 2020. 10.</li> <li>국정브리핑 특별기획팀, 『대한민국 부동산 40년』, 한스미디어, 2007.</li> <li>국토개발연구원, 『국토 50년』, 1996.</li> <li>국토해양부, 『주택 수요 변화에 대한 연구』, 2011.3.</li> <li>김경환·손재영, 『부동산경제학』, 제3판, 건국대학교출판부, 2020.</li> <li>김용진·손재영, “중고령 자가거주가구의 주택다운사이징 요인”, 『주택연구』, 제22권 제1호, 2014.</li> <li>김준형·김경환, “고령화와 주택시장: 은퇴 전후 주택소비 변화를 중심으로”, 『부동산학연구』, 제17집 제4호, 한국부동산분석학회, 2011.</li> <li>김현학·정호성·임호성, “아파트 실거래 가격지수를 이용한 아파트 가격의 지역간 확산효과 분석”, 『조사통계월보』, 제70권 제4호, 한국은행, 2016.5.</li> <li>손재영, “주택시장”, 고영선 편, 『국제협력과 지식공유』, 제6장, 한국개발연구원, 2019.</li> <li>이창무·박지영, “가구특성을 고려한 장기주택수요 예측모형 – 보완된 Mankiw-Weil 모형을 적용하여”, 『국토계획』, 제44권 제5호, 2009.</li> <li>이창무·조만·김현아, “소득대비 주택가격 비율(PIR)의 산정방식 및 그 수준에 대한 국제비교”, 『주택연구』, 제20권 제4호, 2012.11.</li> <li>이항용·이진, “아파트 매매가격의 지역 간 전이효과”, 『국토연구』, 제82권, 국토연구원, 2014.</li> <li>장병기, “주택가격의 지역 간 전이 효과와 시간가변 특성”, 『주택연구』, 제22권 제2호, 2014.</li> <li>전형철·형남원, “주택의 매매 및 전세가격의 확산효과에 대한 분석: 강남효과를 중심으로”, 『주택연구』, 제26권 제1호, 2018.2.</li> <li>정의철, “고연령 자가거주 가구의 주거소비 조정 결정요인 분석”, 『주택연구』, 제24권 제2호, 2016.</li> <li>정의철, “인구구조 변화에 따른 장기주택수요 전망”, 국민경제자문회의 중장기전략 작업반, 『제3기 중장기 전략 인구반 최종보고서』, 2017.3.</li> <li>정의철·이경애, “고연령 소유가구의 주거이동 및 주택점유형태 결정요인 분석”, 『주택연구』, 제21권 제3호, 2013.</li> <li>조만 외, 『인구사회구조 변화에 대비한 주택정책 검토』, 한국개발연구원, 2012.</li> <li>토지공개념연구위원회, 『토지공개념연구위원회 연구보고서』, 1989.5.</li> <li>함종영·손재영, “주택가격과 정책 간의 인과관계 분석: 정책변수의 외생성을 중심으로”, 『주택연구』, 제20권 제4호, 2012. 11.</li> <li>DiPasquale, D. and W. Wheaton C., <i>Urban Economics and Real Estate Markets</i>, New Jersey, Prentice Hall, 1996.</li> <li>Mankiw, N. Gregory and David N. Weil, “The Baby Boom, the Baby Bust and the Housing Market”, <i>Regional Science and Urban Economics</i>, 19, 1989.</li> </ul> </div> <p class="note">경제서신의 내용은 저자의 견해이며 한국경제학회를 대변하는 것은 아닙니다.</p> </div>

<div class="read-content"> <h3>국가의 공용수용권에 대한 경제학적 이해</h3> <p>헌법 [23조]는 다음과 같다. “<span class="it mr">① 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다. ② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 해야 한다. ③ 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.</span>” 국가는 국민 재산권의 설정과 보호에 힘쓰며(①항) 남에게 피해 안 주는 재산권행사를 위한 내부화기제를 마련해야(②항) 함을 천명하고 있다. ③항은 민간재산권을 뺏는 힘을 국가에 주면서도 그 필요조건들을 적시한다. 이 세 항은 Ronald Coase 교수 등이 제시한 재산권경제학의 금과옥조들을 한국 법어들로 옮긴 것이라 봐도 무방하다.</p> <p>특별히 ③항은 ‘공용수용(eminent domain 또는 taking)’조항으로 불린다. 형벌권과 함께 수용권은 국가의 극단적 강제력이다. 자칫 국가폭력처럼 인지될 수 있다.<a class="note-link" href="#fn-01" title="지난 30~40년간 무수한 우리 국민들이 그렇게 인지했을 것이다. 현재 전 세계적으로 특히 개발도상국가들에서 피수용자들의 저항이 다양한 형태로 표출되고 있다. 그 사회비용이 막대하다는 인식이 수용연구의 큰 동기였다."><span id="rfn-01">1)</span></a> 한국에서는 이 조항이 남용되면서 수많은 개별 법률들로써 토지를 수용해왔다. 기본법률 격인 (약칭) 『토지보상법』을 포함한 총 111개(2017년 기준)가 있는데, 전체 법률숫자의 약 8%에 이르는 충격적 수준이다. 그렇다면 이 무소불위 특권을 왜 국가에 주었는가? 경제학적 시각이 반영된 연구들에서 제시한 대답의 골자는 ‘거래비용(버티기)의 극복’에 있었다.<a class="note-link" href="#fn-02" title="이미 시작된 철로나 파이프라인 사업에서는 인근 토지를 계속 구매해나간다. 물론 중도포기의 기회비용이 매우 크다. 이를 알고 있는 토지소유자들의 버티기(holdout) 유인은 강하다. 후방귀납에 의하면 버티기는 심지어 초기부터 들어갈 수도 있다. ‘공용수용=강제구매’는 이런 거래비용을 줄여 자원배분의 효율성을 꾀하겠다는 의도로 마련된 조항이라는 시각이 바로 거래비용가설이다. 이 가설은 초기 Michelman(1967)과 Munch(1976) 등에 의해 거의 정립되었고, Ulen(1992) 및 Fischel(1995) 등에서 정교화되었다. 김일중·양진석(2001)에서는 한국판례를 통하여 이 가설의 유효성을 검증하였다."><span id="rfn-02">2)</span></a></p> <p>그러나 정부운용은 늘 불완전하므로 헌법에서는 ‘공공필요’(공익성) 조건을 달았다. 공공일반을 위하면서 부가가치도 늘리는 사업에만 수용이 허용된다. 더불어 ‘정당보상’ 조건도 명시함으로써 재산을 강제로 뺏기는데 따른 억울함을 최소화하되, 수용효율성 또한 거듭 담보한다는 경제학적 설명도 도출하였다.<a class="note-link" href="#fn-03" title="정당보상 의무가 없을 때 정부는 과다수용(규제)하는 경향을 보이고, 민간부문에서는 수용위험을 우려하여 과소투자하는 부작용이 발생한다는 논리이다. 보상액이 정당수준을 넘어가면 그 반대현상들이 생긴다. 효율성의 확보와 직결된 논리들은 초기 Michelman(1967)과 De Alessi(1969) 등에 의해 제기되어 이후 Epstein(1985)과 Cooter(1985) 등에서 강화되었다."><span id="rfn-03">3)</span></a></p> <p>이상의 경제학적 해석은 미국(5th Amendment to the U.S. Constitution), 독일(§14.3 of Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland), 프랑스(§17 of Déclaration des Droits de L’homme et du Citoyen) 등의 헌법조항들에도 똑같이 적용된다. 이처럼 공용수용 조항은 Coasian 관점에서 효율적인 재산권 배분의 결과로 간주할 수 있다.<a class="note-link" href="#fn-04" title="수용이라는 사건이 반복 발생하는 동태적 상황에서 효율성을 숙고했을 때, 토지에 대한 ‘초기권리의 배분’ 측면에서는 피수용자의 입장을 우선하여 함부로 빼앗지 못하도록 조건들을 부과한 것이다. 다만 ‘권리보호방식’ 측면에서 재산원리(물권적방식)보다는 한 단계 약한 책임원리(채권적방식)의 적용이 정태적으로 효율적이라 본 것이다."><span id="rfn-04">4)</span></a></p> <h3>우리나라 공용수용 및 규제수용에 관한 경제학적 연구의 시작</h3> <p>1960년대 연구가 시작된 공용수용론은 첫 30년간 상당 수준의 체계를 갖추었다. 해서 90년대 필자의 관심은 한 단계 확장된 개념인 ‘규제수용(regulatory taking)’에 집중되었다. Michelman 교수 등의 수용이론은 우리나라의 규제정책을 평가하는데 유용한 인식의 틀을 제공한다고 믿었기 때문이다. 특히 Epstein 교수의 자유주의적 사고체계에서 보여주는 지적일관성과 그의 저서(<span class="it">Takings</span>, 1985)에서 다루는 정책소재들은 우리 경제에 매우 중요한 함의를 준다.</p> <p>1995년의 졸저『규제와 재산권』에서 필자는 “<span class="it">어떤 정부규제도 민간재산권을 제한하게 되며, 경우에 따라 물리적 수용과 동일한 효과를 낳으므로, 수용조항 측면에서 문제해결을 시도해야 한다</span>”는 시각을 제시했다. 90년대 당시 한국사회의 화두로 떠오른 규제개혁 이슈와 관련, 해외학계에서 이미 많은 논의가 이루어진 수용이론으로 접근하면 얻게 될 유용성도 강조했다.</p> <p>그러나 우리나라에서 규제수용을 보는 당시의 시각은 공용수용과는 사뭇 달랐다. 무엇보다도 규제수용에 대해서는 (“<span class="it">재산권의 사용 또는 제한</span>”이라는 조문에도 불구하고) [23조 ③]을 극히 제한적으로만 적용해온 전통 때문이었다. 결국 규제개혁에 대한 새 접근방식이 우리나라에서 공감대를 얻는 것은 아직 요원하다고 판단하였다.<a class="note-link" href="#fn-05" title="특히 90년대 중반부터 조우했던 대법원의 여러 판례를 보면서 그러했다. 대표적인 예로 ‘물리적 수용’과 ‘규제적(즉 비물리적) 수용’을 철저히 구분하고, 보상의 근거가 되는 이른바 특별희생의 존재를 지나치게 좁게 해석하고, 반대로 공공필요의 개념을 지나치게 넓게 확장시키고 있다는 인상을 강하게 받았다."><span id="rfn-05">5)</span></a> 반면, 공용수용에서는 부적절한 사유와 심각한 저가보상으로 대변되는 일탈적 사례들이 그 무렵 빈번히 일어남으로써 본격적인 실증연구가 필요하다는 판단이 들었다.</p> <p>따라서 공용수용 판결데이터를 구축하고 ‘공공필요’와 ‘정당보상’ 요건들이 빈번히 무력화되고 있다는 사실을 실증적으로 보였다.<a class="note-link" href="#fn-06" title="김일중·양진석(1999)에서 실증결과를 보였으며, 이밖에도 김일중(1997)에서 주요 해외이론들을 설명하였다."><span id="rfn-06">6)</span></a> 특히 1998년 조우한 ‘동강댐 사건’은 이후 수용연구에 많은 도움을 주었다. 공저자와 함께 수몰예정지역 주민들 대다수와 인터뷰하고 여타 기록들을 분석한 결과 수용자가 갖는 심각한 수준의 재량권에 크게 놀랐다.<a class="note-link" href="#fn-07" title="즉 “정부는 즉시 댐을 건설하라”는 외견상 쉽게 이해하기 힘들었던 국회 앞 등에서의 주민들 구호는 수용의 정당절차를 무색케 하는 극심한 행위제한, 회유, 압박으로 주민들이 더는 버틸 수 없는 이른바 ‘수용고사(condemnation blight)’(Kanner, 1973) 상태에 이르러 나온 고육지책이었다(김일중·조준모, 2000)."><span id="rfn-07">7)</span></a></p> <div class="figure"> <div class="tit"><em>그림 1</em>수용방식에 의한 사업추진 절차</div> <img src="/images/site/letter/201901_fig_1.png" /></div> <p>동강댐 사건은 Blume, Rubinfeld, and Shapiro(1984; 이하 BRS)의 이론모형을 수정하는 계기가 되었다.<a class="note-link" href="#fn-08" title="BRS(특히 Theorems 1&2)의 요체는 τ0이후의 투자액을 τ1d때의 보상액과 연동시키는 것은 비효율적이라는 명제였다."><span id="rfn-08">8)</span></a> <그림 1>은 수용의 실제 주요절차를 ‘계획발표 및 행위제한시작(<span class="it">τ</span><span class="sub it mr">0</span>) ⇨ 수용결정 및 보상시작(<span class="it">τ</span><span class="sub it mr">1</span><span class="sup it mr">d</span>) ⇨ 보상종료 및 공사착수(<span class="it">τ</span><span class="sub it mr">1</span><span class="sup it mr">s</span>) ⇨ 공사준공(<span class="it">τ</span><span class="sub it mr">2</span>)’의 4단계로 도식화한 것이다. 한국에서 <span class="it">τ</span><span class="sub it mr">0</span>는 주로 자치단체장들의 사업승인과 함께 공익사업계획의 발표가 이루어지는 시점이다. 이때부터 매몰비용화 될 토지이용 행위들이 대폭 제한된다.</p> <p>당시의 논문들은 BRS처럼 <span class="it">τ</span><span class="sub it mr">0</span>에 사업이 발표되고 <span class="it">τ</span><span class="sub it mr">1</span>에는 사업이 ‘결정·완료’ 또는 ‘완전취소’되는 2기 모형이었다. 결정·완료확률인 <span class="it mr">P</span>는 외생적이며 완전정보라는 핵심가정이 현실과 큰 괴리를 보인다는 믿음이 동강댐 사건을 분석하는 과정에서 생겼다.<a class="note-link" href="#fn-09" title="BRS에 의하면 사회최적 보상액은 P와 반비례한다. P가 높을수록 τ0에서 그만큼 투자행위가 강하게 억제되기 때문이다. 따라서 현실의 수용자는 보상을 줄이려고 P를 부풀려 발표할 수 있다. 또한 P에 대한 정보는 극심한 비대칭성을 갖는다고 판단되었다. 사실 Kanner(1973)에서 일찍이 지적한대로 동일한 괴리는 외국사례들에서도 발견할 수 있었다."><span id="rfn-09">9)</span></a> 따라서 ‘내생적인 <span class="it mr">P</span>’ 상황의 현실부합성을 강조하고, 그때의 각종 기회주의를 일반화하여 분석하였다(Cho and Kim, 2002).<a class="note-link" href="#fn-10" title="특히 한국에서는 수년간 행위제한 후의 수용계획 취소에도 보상이 없어 사업취소는 빈번히 발생해왔다. <그림 1>의 과정 [2]처럼 사업을 취소할 때에는 공언했던 P에 비례한 보상의 의무화 등 책무성 강화책들이 절실하다는 함의를 얻었다."><span id="rfn-10">10)</span></a></p> <h3>2000년대 중반부터의 도전적 연구들: 국가의 수용권 남용에 대한 견제</h3> <p>공권력 남용을 견제 - BRS에서는 논의가 불가능한 - 하기 위한 연구를 수행하였다.<a class="note-link" href="#fn-11" title="김일중·양진석(1999; 2001)에 따르면 강제취득의 사유는 다양했다. ‘강탈’이란 표현이 맞을 정도의 무자비한 사례들도 많았다. 통계집계가 시작된 1976년부터 2016년까지 수용규모는 서울시 면적의 약 10배에 달하며 누적지출규모는 2016년 가격기준 약 500조원에 해당한다. 이마저도 공공수용에 한정된 통계치이며, 민간수용도 대대적인 규모로 진행되어왔다."><span id="rfn-11">11)</span></a> 이 연구들은 <그림 1>의 [4]와 [6]에 관련된 것들이었다. 우선, 수용 후 방치되는 나대지들이 많다는 관찰로부터 시작된 일련의 연구는 <span class="it">τ</span><span class="sub it mr">1</span><span class="sup it mr">s</span> 이후 벌어지는 ‘사업계획변경/완전취소’에 집중하였다. 법에 따르면 이때 민간소유자는 토지에 대한 ‘환매권(repurchase right)’을 갖는다. 하지만 일정요건 하에서 언제든지 다른 사업의 추진을 가능토록 한 ‘공익사업변경제도’를 정부가 도입해버림으로써 환매권을 크게 제한하고 있었다.</p> <p>이 제도에 대한 위헌논쟁은 헌법합치결정(헌재96헌바94)으로 인해 일단락된 듯했으나, 남용여지가 커서 위헌이라고 보는 소수의견이 주는 설득력이 필자에게는 훨씬 컸다. 결국 논쟁의 핵심은 사업변경이라는 사건의 발생 때 ‘수용자(공익사업변경권)와 피수용자(환매권) 중 어느 손을 들어주는 것이 효율적인가?’로 귀착되었다. 법조계 내 견해는 분분했고, 미국·일본 제도들과도 비교하니 국가들 사이에 환매권 보호정도에서 편차가 존재했다. 이론적으로는 원래 사업의 비효율적 변경/취소를 억제하는 순기능이 환매권에 있어 보였다. 이어, 관련 국내판결 자료들로써 환매권제도가 약화되면 수용 후 부적절한 사업으로 변경하려는 정부유인이 커진다는 가설도 검증했다(김일중·박성규, 2006).</p> <p>환매권보호에 관해서는 해외경제학계에서 아직도 관련 논의가 없었다.<a class="note-link" href="#fn-12" title="예컨대 후술되는 영문논문을 읽은 한 논평자의 평가는 다음과 같았다. “I’ve been following the ‘taking’ literature for over 20 years in law and economics, and had never considered the chronological issue in regards to changes in use in ‘takings’ jurisprudence.”"><span id="rfn-12">12)</span></a> 따라서 환매권의 경제적 기능에 관한 Coasian 숙고 작업을 강화했다. 특히 환매권 강화로 인해 제기될 수 있는 여러 부작용(예: 선의의 사업변경에 대한 제약)을 충실히 검토한 결과 환매권의 순기능이 거듭 더 커보였다. 비교법적 서베이도 추가하였는데, 수용자의 기회주의를 효과적으로 견제하는 독일법제가 큰 영감을 주었다. 공교롭게도 2007년경부터는 미국에서 상기 필자의 결론과 비슷한 주장의 법학논문들이 출간되었고 제도개혁도 시작되었다.<a class="note-link" href="#fn-13" title="이러한 급작스러운 변화는 소위 ‘Kelo 사건’[2005]이라 불리는 미연방대법원 판단에 의해 촉발되었다. 이어 여러 주에서 정부재량권 남용을 억지하는 방향으로 공용수용법을 개정하는 과정에서 환매권을 강화하는 입법도 추진되고 있었다. 함께 쏟아진 Kelly(2009)와 같은 법학논문들에서도 동일 논리를 펼쳤는데, 상세논의는 Kim and Park(2010)을 참조할 수 있다."><span id="rfn-13">13)</span></a> 확충된 판결데이터로 실증분석까지 수행하여 출간된 졸고는 결국 우리 헌법재판소의 소수의견을 주요 모티베이션으로 삼았던 것이다(Kim and Park, 2010).</p> <p>한편 민간이 다른 민간의 토지를 강제수용토록 하는 ‘민간수용(private takings)’을 다수(현재는 무려 57개) 법률에서 명시적으로 허용해왔다. 그러나 공익적이라고 보기 힘든 수용사업들이 특히 2008년경부터 늘면서 분쟁도 급증하는 중이었다. 민간수용의 장단점에 관한 이 시기 학계의 논의는 다분히 추상적이었다. 헌법재판소 역시 당위론적인 입장을 취했으며(예: ‘민간의 생산효율성’ 대 ‘과도한 재산권침해’) 헌재2007바114 사건에서처럼 민간수용법제에 합헌결정을 내려 왔었다. 그러므로 실증적 근거를 찾고자 하는 일련의 연구를 수행했다. 효율성의 대리변수로서는 역시 <그림 1>의 주로 [4]와 [6]에서 발생하는 취소/지연/사업자변경 등을 사용하였다.</p> <p>먼저 신규허가를 받은 200개 골프장을 조사하니 절반은 시장거래를 다른 절반은 민간수용을 통해 토지를 취득한 경우로 나뉘었다. 실증분석 결과, 건설기간 등의 측면에서 민간수용이 효율적이라던 주장은 놀랍게도 기각되었다(김일중·박성규, 2012). 그러나 이 논문은 ‘시장거래 대 민간수용’의 성과를 비교한 것이었고, 더 정교한 검증을 위해서는 ‘공공수용 대 민간수용’의 성과를 비교해야 했다. 게다가 분석의 강건성과 보편성을 확보하기 위해 자료상 몇 가지 추가조건들을 충족시켜야 했다.</p> <p>그래서 일반산업단지 건설을 위한 수용사례들을 조사했다. 이 경우 수용권행사 없이는 불가능할 정도로 대규모의 토지가 소요된다. 매해 미미하다가 처음으로 10건 이상 허가가 났던 2003년부터 민간수용 건수가 공공수용을 앞질렀으며, 2008년 민간수용은 무려 42건에 이르렀다. 결과적으로 2003년 이후 허가받은 총 259개 일반산업단지들의 개별정보들을 여러 데이터베이스를 통해 축적했다. 당시 민간수용의 효율성 관련 실증분석은 전무했다. 비효율성의 대리변수들에 대하여 ‘민간수용 대 공공수용’이라는 제도차이가 미친 영향을 오롯이 추출하고자 노력했다.</p> <p>민간부문의 우월한 생산성 주장과 반대되는 실증결과가 나왔다. 이어, 관련 제도들을 검토해보니 문제의 본질은 (생산성보다는) 민간수용권 행사에 너무 관대하고 감독체계도 부실한 법제에 있었다. 2015년부터 분석결과를 발표하며 날카로운 논평들을 받았다. 특별히 “<span class="it">잦은 실패는 애초 사업성이 낮은 곳에 민간업자가 과감히 뛰어든 결과 아닌가?</span>”라는 등의 내생성 이슈에 관한 의구심을 해결하는 데 많은 노력이 소요되었다. 이후 Kim and Park(2018)으로 출간된 이 졸고가 앞으로 입법에 활용되기를 기대한다. 공용수용조항에 적시된 필요조건들에 대한 시민들의 인식이 빠르게 높아지면서, 향후 다른 민간인이 자기 땅을 강제로 뺏는 행위에 대한 반발은 상대적으로 더욱 커질 것이다(김일중, 2017).</p> <h3>수용이론에 관한 국내외 공동연구 수행과 규제수용 전반에 대한 재검토</h3> <p>2010년 ‘법원과의 법경제학 포럼(LEC)’ 운영을 맡은 것이 계기가 되어 학자와 법관들로 구성된 공용수용 스터디그룹도 만들어 한국법제의 주요 논쟁거리들을 수시로 토론했다. 2년가량의 스터디 결과는 총 13개 절로 구성된 책자(김일중 외, 2013)로 출간되었다. 한국법제 전체를 법경제학적 시각에서 망라했을 뿐만 아니라, ‘수용법제를 떠받치는 핵심 6가지 반석(Six Pillars)’을 도출함으로써 이후 국제협력의 토대가 되었다.<a class="note-link" href="#fn-14" title="어느 나라에서든 공용수용법제라는 구조물은 총 6개의 반석 위에 세워진다는 의미이다. 그들은 공익성범위, 정당절차, 수용주체, 정당보상, 개발이익분배, 이의제기시스템을 포함한다."><span id="rfn-14">14)</span></a></p> <p>연이어 미국, 독일, 유럽연합, 대만, 이스라엘의 수용법제를 연구하는 동료학자들 및 저개발국가들을 연구하는 World Bank 연구자들과 ‘Six Pillars에 입각한 제도분석’이라는 공동연구를 수행했다. 암울한 모습의 한국법제에 관한 분석들을 토대로 했으나 결국 수용연구의 또 다른 방법론을 학계에 제시했다고 볼 수 있다. 공용수용 심포지움에서 이들 공동연구결과를 발표했고, 원고들 사이의 논리전개 일관성을 한 단계 더 다듬은 후 Kim, Lee, and Somin(2017)으로 출간하였다.</p> <p>필자의 지금까지 연구들은 공용수용의 ‘발생/취소확률’과 ‘질적 성과’는 철저히 내생변수임을 보였다. 따라서 마침 Schaefer and Singh(2019)에서 2000년대 수용연구의 추세를 압축하듯 표현한 ‘자기이익 우선(self-interested) 정부’를 엄격히 견제해야 한다는 함의를 전달하고자 노력했다. 다행스럽게도 2000년대에 들어와 국내 학계나 법원에서 수용에 관한 경제분석에 점차 많은 관심을 보이기 시작했다. 비극적인 2008년 숭례문 방화사건과 2009년 용산참사는 이에 대한 우리사회의 관심을 높이는데 기여했다. 2010년대에는 최고 법원들에서도 피수용자의 권리에 더욱 전향적 자세를 보이기 시작했다. 가장 최근 2018년 12월말 대법원(2014두11601)은 하천수 사용권도 재산권으로 보아 보상대상에 포함시켰다.</p> <p>수용권은 앞으로 경제학의 더욱 중요한 연구주제가 될 것이다. 수용사업의 개발이익(development surplus) 분배 문제를 다룬 것이 그 예이다(Kim, Lee, and Park, 2018).<a class="note-link" href="#fn-15" title="개발이익 창출에 토지소유주의 직접 공헌은 없다는 시행업자의 논리와 토지가 없었더라면 개발이익은 애초 불가능했다는 소유주의 논리가 대립한다. 현행 법제는 개발이익을 국가가 환수하도록 의무화했다. 하지만 실제로는 대개 시행업자 몫으로 귀결된다는 관찰과 소유주에게 최소한 일부라도 분배하는 것이 효율성 측면에서도 우월하다는 직관이 이 논문의 출발점이다."><span id="rfn-15">15)</span></a> 아울러 장시간 수면 아래 있던 규제수용 분쟁들도 수년 전부터 빠르게 집단화하는 조짐을 보임으로써 규제수용 연구의 필요성이 커지고 있다.<a class="note-link" href="#fn-16" title="『규제와 재산권』(1995) 직후 다소 실망을 느꼈으나 규제수용 연구를 완전히 접지는 않았다. 수업에서 계속 응용을 해왔고 그들을 묶어 이후 김일중(2008, pp. 223-275)에 정리했다. 김일중(2007; 2014) 등에서는 규제수용이론들 및 규제개혁 작업에서의 특히 사법부 역할을 부각했다. 그린벨트규제로 인해 피규제자가 입었던 손실규모가 막대하다는 점도 김일중‧이호준(2016)에서 강조했고, Kim and Lee(2018)에서는 매장문화재의 효율적 보호를 위해 보상기제의 필요성도 부각했다. 현재 도시군계획시설 지정규제 등으로 인한 손실규모에 관한 다각도의 pilot 분석들을 수행 중이다."><span id="rfn-16">16)</span></a> 일례로 Kim and Lee(2019)에서 규제수용과 보상원칙에 관하여 근간이 되는 이론적 틀을 정리하고 확충했다. 하지만 도시군계획시설지정규제, 그린벨트규제, 도시공원규제, 및 송전탑이나 사격훈련장 피해 등으로 갈등이 심화되는 만큼 각종 규제수용 관련 실증적 검토들도 절실해 보인다. (끝)</p> <p class="author">김일중 교수는 연세대학교와 플로리다주립대학교에서 수학했으며 2007년부터 성균관대에서 재직하고 있다. 그는 국민을 상대로 국가가 발휘하는 극단의 강제력인 收用權과 刑罰權을 집중적으로 연구하면서 권한남용을 견제코자 노력해왔다. 더불어 다양한 법집행과정에서 정부기관들이 행사하는 과도재량, 사익추구, 그리고 일탈 행위들을 검증해왔다. 주로 한국법제도 및 한국데이터를 활용하여 분석한 다수의 논문과 저서가 있다. 현재 성균관대 경제대학장을 맡고 있으며, 한국법경제학회장 등을 역임했다. 한국경제가 자칫 국가개입 맹신주의로 편향되는 흐름을 경계하는 연구를 계속 수행하고 있다.</p> <div class="footnote"> <h3>주</h3> <ul> <li><a href="#rfn-01"><span id="fn-01">1)</span></a>지난 30~40년간 무수한 우리 국민들이 그렇게 인지했을 것이다. 현재 전 세계적으로 특히 개발도상국가들에서 피수용자들의 저항이 다양한 형태로 표출되고 있다. 그 사회비용이 막대하다는 인식이 수용연구의 큰 동기였다.</li> <li><a href="#rfn-02"><span id="fn-02">2)</span></a>이미 시작된 철로나 파이프라인 사업에서는 인근 토지를 계속 구매해나간다. 물론 중도포기의 기회비용이 매우 크다. 이를 알고 있는 토지소유자들의 버티기(holdout) 유인은 강하다. 후방귀납에 의하면 버티기는 심지어 초기부터 들어갈 수도 있다. ‘공용수용=강제구매’는 이런 거래비용을 줄여 자원배분의 효율성을 꾀하겠다는 의도로 마련된 조항이라는 시각이 바로 거래비용가설이다. 이 가설은 초기 Michelman(1967)과 Munch(1976) 등에 의해 거의 정립되었고, Ulen(1992) 및 Fischel(1995) 등에서 정교화되었다. 김일중·양진석(2001)에서는 한국판례를 통하여 이 가설의 유효성을 검증하였다.</li> <li><a href="#rfn-03"><span id="fn-03">3)</span></a>정당보상 의무가 없을 때 정부는 과다수용(규제)하는 경향을 보이고, 민간부문에서는 수용위험을 우려하여 과소투자하는 부작용이 발생한다는 논리이다. 보상액이 정당수준을 넘어가면 그 반대현상들이 생긴다. 효율성의 확보와 직결된 논리들은 초기 Michelman(1967)과 De Alessi(1969) 등에 의해 제기되어 이후 Epstein(1985)과 Cooter(1985) 등에서 강화되었다.</li> <li><a href="#rfn-04"><span id="fn-04">4)</span></a>수용이라는 사건이 반복 발생하는 동태적 상황에서 효율성을 숙고했을 때, 토지에 대한 ‘초기권리의 배분’ 측면에서는 피수용자의 입장을 우선하여 함부로 빼앗지 못하도록 조건들을 부과한 것이다. 다만 ‘권리보호방식’ 측면에서 재산원리(물권적방식)보다는 한 단계 약한 책임원리(채권적방식)의 적용이 정태적으로 효율적이라 본 것이다.</li> <li><a href="#rfn-05"><span id="fn-05">5)</span></a>특히 90년대 중반부터 조우했던 대법원의 여러 판례를 보면서 그러했다. 대표적인 예로 ‘물리적 수용’과 ‘규제적(즉 비물리적) 수용’을 철저히 구분하고, 보상의 근거가 되는 이른바 특별희생의 존재를 지나치게 좁게 해석하고, 반대로 공공필요의 개념을 지나치게 넓게 확장시키고 있다는 인상을 강하게 받았다.</li> <li><a href="#rfn-06"><span id="fn-06">6)</span></a>김일중·양진석(1999)에서 실증결과를 보였으며, 이밖에도 김일중(1997)에서 주요 해외이론들을 설명하였다.</li> <li><a href="#rfn-07"><span id="fn-07">7)</span></a>즉 “<span class="it mr">정부는 즉시 댐을 건설하라</span>”는 외견상 쉽게 이해하기 힘들었던 국회 앞 등에서의 주민들 구호는 수용의 정당절차를 무색케 하는 극심한 행위제한, 회유, 압박으로 주민들이 더는 버틸 수 없는 이른바 ‘수용고사(condemnation blight)’(Kanner, 1973) 상태에 이르러 나온 고육지책이었다(김일중·조준모, 2000).</li> <li><a href="#rfn-08"><span id="fn-08">8)</span></a>BRS(특히 Theorems 1&2)의 요체는 <span class="it">τ</span><span class="sub it mr">0</span>이후의 투자액을 <span class="it">τ</span><span class="sub it mr">1</span><span class="sup it mr">d</span>때의 보상액과 연동시키는 것은 비효율적이라는 명제였다.</li> <li><a href="#rfn-09"><span id="fn-09">9)</span></a>BRS에 의하면 사회최적 보상액은 <span class="it mr">P</span>와 반비례한다. <span class="it mr">P</span>가 높을수록 <span class="it">τ</span><span class="sub it mr">0</span>에서 그만큼 투자행위가 강하게 억제되기 때문이다. 따라서 현실의 수용자는 보상을 줄이려고 <span class="it mr">P</span>를 부풀려 발표할 수 있다. 또한 <span class="it mr">P</span>에 대한 정보는 극심한 비대칭성을 갖는다고 판단되었다. 사실 Kanner(1973)에서 일찍이 지적한대로 동일한 괴리는 외국사례들에서도 발견할 수 있었다.</li> <li><a href="#rfn-10"><span id="fn-10">10)</span></a>특히 한국에서는 수년간 행위제한 후의 수용계획 취소에도 보상이 없어 사업취소는 빈번히 발생해왔다. <그림 1>의 과정 [2]처럼 사업을 취소할 때에는 공언했던 <span class="it mr">P</span>에 비례한 보상의 의무화 등 책무성 강화책들이 절실하다는 함의를 얻었다.</li> <li><a href="#rfn-11"><span id="fn-11">11)</span></a>김일중·양진석(1999; 2001)에 따르면 강제취득의 사유는 다양했다. ‘강탈’이란 표현이 맞을 정도의 무자비한 사례들도 많았다. 통계집계가 시작된 1976년부터 2016년까지 수용규모는 서울시 면적의 약 10배에 달하며 누적지출규모는 2016년 가격기준 약 500조원에 해당한다. 이마저도 공공수용에 한정된 통계치이며, 민간수용도 대대적인 규모로 진행되어왔다.</li> <li><a href="#rfn-12"><span id="fn-12">12)</span></a>예컨대 후술되는 영문논문을 읽은 한 논평자의 평가는 다음과 같았다. “I’ve been following the ‘taking’ literature for over 20 years in law and economics, and had never considered the chronological issue in regards to changes in use in ‘takings’ jurisprudence.”</li> <li><a href="#rfn-13"><span id="fn-13">13)</span></a>이러한 급작스러운 변화는 소위 ‘Kelo 사건’[2005]이라 불리는 미연방대법원 판단에 의해 촉발되었다. 이어 여러 주에서 정부재량권 남용을 억지하는 방향으로 공용수용법을 개정하는 과정에서 환매권을 강화하는 입법도 추진되고 있었다. 함께 쏟아진 Kelly(2009)와 같은 법학논문들에서도 동일 논리를 펼쳤는데, 상세논의는 Kim and Park(2010)을 참조할 수 있다.</li> <li><a href="#rfn-14"><span id="fn-14">14)</span></a>어느 나라에서든 공용수용법제라는 구조물은 총 6개의 반석 위에 세워진다는 의미이다. 그들은 공익성범위, 정당절차, 수용주체, 정당보상, 개발이익분배, 이의제기시스템을 포함한다.</li> <li><a href="#rfn-15"><span id="fn-15">15)</span></a>개발이익 창출에 토지소유주의 직접 공헌은 없다는 시행업자의 논리와 토지가 없었더라면 개발이익은 애초 불가능했다는 소유주의 논리가 대립한다. 현행 법제는 개발이익을 국가가 환수하도록 의무화했다. 하지만 실제로는 대개 시행업자 몫으로 귀결된다는 관찰과 소유주에게 최소한 일부라도 분배하는 것이 효율성 측면에서도 우월하다는 직관이 이 논문의 출발점이다.</li> <li><a href="#rfn-16"><span id="fn-16">16)</span></a>『규제와 재산권』(1995) 직후 다소 실망을 느꼈으나 규제수용 연구를 완전히 접지는 않았다. 수업에서 계속 응용을 해왔고 그들을 묶어 이후 김일중(2008, pp. 223-275)에 정리했다. 김일중(2007; 2014) 등에서는 규제수용이론들 및 규제개혁 작업에서의 특히 사법부 역할을 부각했다. 그린벨트규제로 인해 피규제자가 입었던 손실규모가 막대하다는 점도 김일중‧이호준(2016)에서 강조했고, Kim and Lee(2018)에서는 매장문화재의 효율적 보호를 위해 보상기제의 필요성도 부각했다. 현재 도시군계획시설 지정규제 등으로 인한 손실규모에 관한 다각도의 pilot 분석들을 수행 중이다.</li> </ul> </div> <div class="reference"> <h3>참고문헌</h3> <ul> <li>김일중, 『규제와 재산권: 법경제학적 시각으로 본 정부 3부의 역할』, 한국경제연구원, 1995.</li> <li>김일중, “‘법과 경제’에 관한 미국의 지적흐름,” 『미국학』, 제20집, 1997, pp.117-157.</li> <li>김일중, “한국 규제개혁의 실체적 핵심에 관한 법경제학적 소고: ‘효율적 규제방식으로의 전환’을 중심으로,” 『한국경제연구』, 제18권, 2007, pp.79-120.</li> <li>김일중, 『법경제학 연구: 핵심이론과 사례분석』, 법제연구원, 2008.</li> <li>김일중, “규제개혁과 사법부의 역할,” 『규제연구』, 제23권 제5호, 2014, pp.115-159.</li> <li>김일중, “Eminent Domain Laws in Korea: An Overview with Policy Suggestions,” 『법경제학연구』, 제14권 제2호, 2017, pp.217-244.</li> <li>김일중·박성규, “정부의 공공사업 추진을 위한 공용수용권과 민간의 재산권 보호를 위한 환매권에 관한 경제학적 분석,” 『재정논집』, 제20권 제2호, 2006, pp.127-168.</li> <li>김일중·박성규, “공공재 공급수단으로서의 민간수용: 경제학적 분석재산권의 법경제학,” 『재정학연구』, 제5권 제4호, 2012, pp.63-103.</li> <li>김일중·양진석, “국가 대 민간 갈등: 공용수용의 헌법조항을 중심으로,” 『공공경제』, 제4권 제1호, 1999, pp.253-305.</li> <li>김일중·양진석, “한국의 공용수용 분쟁: 거래비용가설 및 판례선택편의 수정을 중심으로,” 『경제학연구』, 제49집 제1호, 2001, pp.57-89.</li> <li>김일중·이호준, “규제수용과 보상판단: 개발제한구역 규제를 중심으로,” 『부동산연구』, 제26집 제4호, 2016, pp.109-129.</li> <li>김일중 외(이호준, 조병구, 김두얼, 박성규, 정기상), 『우리나라 수용법제에 대한 법경제학적 검토』, 한국개발연구원, 2013.</li> <li>김일중·조준모, “공용수용의 정당절차에 관한 법경제학적 분석: 동강댐 사건을 중심으로,” 『경제학연구』, 제48집 제2호, 2000, pp.247-292.</li> <li>Blume, L. E., D. L. Rubinfeld and P. Shapiro, “The Taking of Land: When Should Compensation Be Paid?” <i>Quarterly Journal of Economics</i>, Vol. 99, No. 1, 1984, pp.71–92.</li> <li>Cooter, R., “Unity in Tort, Contract and Property: The Model of Precaution,” <i>California Law Review</i>, Vol. 73, No. 1, 1985, pp.1–51.</li> <li>Cho, J. and I. Kim, “An Economic Analysis of Takings in Korea: Endogenous Probability and Announcement Effects,” <i>International Review of Law and Economics</i>, Vol. 22, No. 3, 2002, pp.331-346.</li> <li>De Alessi, L., “Implications of Property Rights for Government Investment Choices,” <i>American Economic Review</i>, Vol. 59, No. 1, 1969, pp.13–24.</li> <li>Epstein, R. A., <i>Takings: Private Property and the Power of Eminent Domain</i>, Harvard University Press, 1985.</li> <li>Fischel, W. A., <i>Regulatory Takings: Law, Economics, and Politics</i>, Harvard University Press, 1995.</li> <li>Kanner, G., “Condemnation Blight: Just How Just Is Just Compensation?” <i>Notre Dame Lawyer</i>, Vol. 48, No. 4, 1973, pp.765-810.</li> <li>Kelly, D. B., “Pretextual Takings: of Private Developers, Local Governments, and Impermissible Favoritism,” <i>Supreme Court Economic Review</i>, Vol. 17, No. 1, 2009, pp.179–222.</li> <li>Kim, I. and H. Lee, “Sanctions and Compensation in Regulatory Enforcement,” presented at the 2018 Western Economic Association Meetings, 2018.</li> <li>Kim, I. and H. Lee, “Constitutional Principles of Regulatory Takings: A Utilitarian Perspective,” <i>Supreme Court Economic Review</i>, 2019 (forthcoming).</li> <li>Kim, I., H. Lee, and I. Somin (eds), <i>Eminent Domain: A Comparative Perspective</i>, Cambridge University Press, 2017.</li> <li>Kim, I., H. Lee, and S. Park, “Sharing Development Surplus with Landowners,” presented at the 2018 Public Choice Society Meetings, 2018.</li> <li>Kim, I. and S. Park, “Eminent Domain Power and Afterwards: Leviathan’s Post-Taking Opportunism,” <i>Public Choice</i>, Vol. 143, No. 1-2, 2010, pp.209-227.</li> <li>Kim, I. and S. Park, “Private Takings: Empirical Evidence of Post-Taking Performance,” <i>Journal of Housing Economics</i>, Vol. 39, 2018, pp.25-32.</li> <li>Michelman, F., “Property, Utility, and Fairness: Comments on the Ethical Foundations of ‘Just Compensation’ Law,” <i>Harvard Law Review</i>, Vol. 80, No. 6, 1967, pp.1165–1258.</li> <li>Munch, P., “An Economic Analysis of Eminent Domain,” <i>Journal of Political Economy</i>, Vol. 84, No. 3, 1976, pp.473–497.</li> <li>Schaefer, H. and R. Singh, “Takings of Land by Self-Interested Governments: Economic Analysis of Eminent Domain,” <i>Journal of Law and Economics</i>, Vol. 62, 2019 (forthcoming).</li> <li>Ulen T. S., “The Public Use of Private Property: A Dual-Constraint Theory of Efficient Governmental Takings,” in <i>Taking Property and Just Compensation</i>, Ed. Mercuro, Nicholas, Kluwer Academic Publishers, 1992.</li> </ul> </div> <p class="note">경제서신의 내용은 저자의 견해이며 한국경제학회를 대변하는 것은 아닙니다.</p> </div>

<div class="read-content"> <p>교육이 중요하다. “석유 한 방울 나오지 않는 나라에서” 경제적 발전을 지속적으로 이루기 위해서는 교육을 통해 자라나는 젊은 학생들의 능력을 최대한 끌어 올려야 한다. 어떻게 해야 할까? 교육 부문에 투자도 많이 하고 경쟁 시스템을 도입하여 구성원들의 긴장감을 높이는 것, 대체로 우리가 추진해 왔던 방식들이다. 과연 이런 정책들이 효과가 있었을까?<br />  </p> <p>경제학자인 우리들이 잘 하는 방식이 있다. 데이터를 모아서 학생들의 성적을 종속변수로 하고 학교의 특성을 나타내는 변수들을 독립변수로 하는 회귀분석을 실시한다. 예를 들어 학급당 학생 수 같은 변수가 교육 투자 정도를 나타내는 대표적인 변수로 사용되곤 한다. 하지만 우리나라의 경우 이런 분석을 해보면 엉뚱하게도 학급당 학생 수가 많은 학교에 다닐수록 학생들의 성적은 더 높아지는 경향을 보인다. 교육 투자가 오히려 학생들의 성적을 하락시키는 것처럼 나타나는 것이다. 물론 잘못된 인과관계다. 농촌보다는 도시가, 도시 내에서도 인구 밀집도가 높은 지역일수록, 원래부터 상위권 성적이었던 학생들의 비율이 높기 때문에 나타나는 착시 현상이다.<br />  </p> <p>회귀분석이란 완전하지 않은 분석 도구다. 종속변수에 영향을 미칠 수 있는 다양한 요인들이 독립변수에서 누락될 수밖에 없고, 데이터의 수집 과정에서 측정오차가 발생하는 경우가 있으며, 오히려 종속변수가 독립변수에 영향을 미치는 역의 상관관계가 존재할 수 있다(Wooldridge, 2002). 아무리 정교한 방식으로 회귀분석을 한다고 하더라도 이와 같은 근원적인 문제를 해결하기는 어렵다. 이론과 모델을 뒷받침해 주는 분석 결과가 나왔다고 해서, 그 결과가 올바르다는 것을 보장받는 것도 아니다.<br />  </p> <p>그럼 어떻게 해야 할까? 1985~1986학년도부터 4개년 동안 미국 테네시 주에서 실시되었던 STAR(Student/Teacher Achievement Ratio) 프로젝트는 흥미롭다. 아예 실험을 해서 인과관계를 밝히려는 시도다. 입학하려는 학생은 물론 교사들까지도 소규모 학급과 대규모 학급에 무작위로 배정한 뒤, 매년 학생들의 성적을 관찰하는 것이다. 실험 결과는 놀랍다. 이전 수 십 편의 연구 결과와는 달리 학급 규모가 작을수록 학생들의 성적은 유의하게 더 높은 것으로 나타났다(Hanushek, 1997; Krueger, 1999, 2002).<br />  </p> <p>하지만 직접 이러한 실험을 한다는 것은 쉬운 일이 아니다. 결국 우연히 실험을 한 것과 유사한 상황을 찾아서 이를 분석하는 준실험(quasi-experiment) 방식이 지금으로서는 현실적으로 가능한 대안이 될 수 있다. 미국에서 저소득계층 학생들에게 사립학교에 진학할 수 있는 기회를 주는 바우처 제도가 시행되고 있는데, 지원자가 많을 경우 추첨을 통해 입학생을 선발한다. 이 때 운 좋게 추첨을 통과하여 사립학교에 진학한 학생들과 그렇지 못해 공립학교에 머무는 학생들 간의 성적 격차를 분석하여 사립학교의 효과를 살펴보고 있는 연구들(Greene, Peterson, and Du, 1999; Rouse, 1998). 뉴욕 할렘가의 차터 스쿨의 경우에도 지원자가 많을 경우 추첨을 통해 입학생을 선발하고 있는데, 이를 이용해 좋은 질의 학교가 빈곤층 자녀의 학업 성적을 향상시키는데 효과가 있는지 분석한 연구(Dobbie and Fryer, 2011). 어느 달에 태어났는지는 무작위적임에도 불구하고, 출생월에 따라 교육 기간이 서로 다르게 나타나는 미국의 독특한 현실을 이용하여 교육 수익률을 분석한 연구(Angrist and Krueger, 1991).<a class="note-link" href="#fn-01" title="마국에서는 생년월일을 기준으로 만 16세가 되는 날까지 학교를 다니도록 하는 방식의 의무교육 제도가 시행되고 있기 때문에, 출생월에 따라 교육 기간이 달라지는 현상이 발생하고 있다."><span id="rfn-01">1)</span></a> 1970년대 인도네시아에서 대규모로 학교를 건설하는 프로그램이 실시되었는데, 지역 특성에 따라 학교가 많이 지어진 지역과 그렇지 않은 지역이 있었다. 이러한 정책의 효과를 이용한 이중차감분석(Duflo, 2001).<a class="note-link" href="#fn-02" title="이중차감분석(difference in differences analysis)이란 특정한 정책 시행을 전후로 이에 영향을 받은 처치집단(treatment group)에서의 변화와 그렇지 않은 통제집단(control group)의 변화 간의 격차를 비교하는 분석 방식이다. Duflo(2001)의 예를 든다면 초등학교 건설이 많이 이루어진 지역에서 2~6세 어린이와 12~17세 청소년(이미 초등학교를 졸업한 세대) 간의 교육연수의 차이와, 학교 건설이 적게 이루어진 지역에서 두 연령대 간 교육연수 차이를 구한 뒤, 이들 두 차이들 간의 격차를 분석하는 것이다."><span id="rfn-02">2)</span></a> 이 외에도 수많은 연구들이 각국의 독특한 교육 제도 혹은 역사적 경험에서 실험과 유사한 상황을 찾아내고, 이를 이용하여 교육이 학생들의 능력 향상에 미치는 인과적 관련성을 분석해 왔다.<br />  </p> <p>한국에는 이러한 연구 소재가 없을까? 2000년대 초반 필자나 다른 몇몇 연구자들이 고교평준화 제도에 주목한 것은 ‘무작위 추첨’이라는 이 제도가 갖는 독특한 특징 때문이었다. 우선 이 제도는 지역에 따라 시행 시기가 달랐고, 또 일반계 고등학교에만 시행되고 실업계 고등학교에는 시행되지 않았다. 따라서 이러한 특성을 이용하면 평준화 제도가 시행되기 이전과 이후, 그리고 평준화 제도가 도입된 부문과 그렇지 않은 부문 간 이중차감분석이 가능하다. 이를 통해 유사한 능력을 가진 학생들끼리 모아서 교육을 시키는 방식(sorting)과 그렇지 않고 능력이 다른 학생들을 함께 섞어서 교육을 시키는 방식(mixing) 중 어느 것이 보다 성과가 높은지를 확인할 수 있다.<br />  </p> <p>필자와 최민식 교수의 연구나 다른 연구에서는 고교평준화 제도가 노동시장에서의 임금을 상승시켰다는 분석 결과를 제시하고 있다(남기곤·최민식, 2004; Kang, Park, and Lee, 2007). 저학력 계층일수록 고교평준화 제도가 임금 상승에 미치는 효과는 컸고, 이 제도가 도입된 초기 단계에 보다 강한 영향력이 나타났다. 평준화 제도가 중하위 성적 학생들에게 상위 성적 학생들과 어울릴 수 있는 기회를 제공함으로써, 이들의 인적자본 축적이나 네트워크 형성에 도움을 주었을 가능성이 있다. 특히 이 제도 도입 초기에는 각 지역의 대표적인 공립 고등학교에 의한 독점 구조가 깨지면서, 고등학교 간 자발적인 경쟁이 촉진되는 경향도 있었다. 아마도 이러한 요인들이 분석 결과에 반영되고 있는 것으로 보인다.<br />  </p> <p>사립학교 효과는 외국에서도 주요 관심사 중의 하나이다. 한국의 고교평준화 제도는 이를 분석할 수 있는 좋은 기회를 제공한다. 한 학군에는 공립학교와 사립학교가 같이 혼재되어 있는데, 예전에는 이러한 학교 유형과 상관없이 무작위로 학생들을 각 학교에 배정했다. 따라서 학교 선택권이 주어지지 않았던 시기/지역을 대상으로, 학군을 통제한 상태에서, 사립학교에 재학하는지 아니면 공립학교에 재학하는지에 따라, 1학년 시기와 3학년 시기 간 성적 향상 정도를 확인하는 준실험 분석이 가능하다. 필자와 성기선 교수의 연구 결과 단순 평균치로 보면 사립학교 학생들의 성적이 공립학교에 비해 더 높은 것으로 나타나지만, 학군을 통제하여 분석하면 사립학교와 공립학교 간 유의한 차이는 존재하지 않는 것으로 나타나고 있다(남기곤·성기선, 2009).<br />  </p> <p>많은 사람들은 명문고나 명문대학을 다니면 유리하다고 생각한다. 좋은 환경에서 높은 수준의 교육을 받을 수 있을 뿐만 아니라, 졸업하면 뛰어난 선배들과 인적 네트워크를 형성할 수 있어서 사회 생활에 도움이 될 수 있기 때문이다. 그런데 과연 이런 효과가 실제 존재할까? 고교평준화 제도를 이용한 필자의 분석 결과는 ‘그렇다’라는 증거를 제시한다(남기곤, 2012). 평준화 제도로 동일한 학군 내에서는 고등학교 간에 학생들이 무작위로 배정되었다. 그럼에도 불구하고 예전에 서울대학에 많은 입학자를 진학시켰던 명문고(예를 들어 경기고나 부산고) 졸업생은 그렇지 않은 같은 학군 내 다른 일반 고등학교 졸업생에 비해, 고교평준화 제도 시행 이후에도 임금 수준이 더 높은 것으로 나타났다. 평준화 제도가 시행된 직후 고등학교에 입학한 학생일수록, 그리고 고임금 계층일수록 이러한 현상이 보다 강했다. 기존 명문고에 우수한 선배들이 많이 존재하기 때문에 나타나는 사회적 네트워크 효과로 해석될 수 있다.</p> <p>고등학교가 아닌 대학 교육의 효과를 분석할 수 있는 방법은 없을까? 대학 교육의 경우에는 평준화 제도와 같은 무작위 배정 실험은 존재하지 않지만, 생각해 보면 이러저러한 실험적 소재를 발견할 수 있다. 예를 들어 2004년부터 5년간 1조 2천억원의 예산이 투입되었던 누리사업(지방대학혁신역량강화사업)은 좋은 분석 대상이다. 왜냐하면 이 사업은 지방대학 중 일부 대학/학과에만 선별적으로 집중적인 지원을 했고, 따라서 지원을 받은 부문과 그렇지 않은 부문 간의 성과 차이가 사업 시행 이전과 이후에 어떻게 변화했는지에 대한 이중차감분석이 가능하기 때문이다.<br />  </p> <p>졸업생의 노동시장 성과와 관련된 다양한 지표들을 분석하고 있는 필자의 최근 연구에 따르면, 사업비 규모가 큰 대형 사업의 경우 취업률이 증가하고 직장만족도가 높아지는 긍정적인 효과가 일부 관찰된다. 하지만 어떤 지표를 분석하더라도 누리사업으로 졸업생의 취업의 질이 향상되었다는 증거를 발견할 수 없었다(남기곤, 2018). 졸업 후 출신 대학 지역에 잔류하는 경향에도 유의한 변화가 나타나지 않았다. 지방대학에서 양질의 인력을 양성하여 지역 발전을 이루겠다는 누리사업의 원래 취지에 비추어 볼 때 사업의 성과는 한계를 보였다.</p> <p>지금까지 이루어진 몇 편의 연구 결과만으로는 한국 교육의 전체적인 모습을 그리기에 턱 없이 부족하다. 그저 어렴풋이 만져지는 부분적인 형상을 통해서나마 앞으로 고민할 필요가 있는 문제들이 무엇인지 생각해보도록 하자.<br />  </p> <p>우선 시장 경쟁의 요소를 교육 부문에 도입하는 것이 정말 기대했던 효과를 나타낼 수 있는가에 대해서는 다시 한 번 신중하게 고민할 필요가 있어 보인다. 주인이 있는 사립학교가 그렇지 않은 공립학교에 비해 보다 효율적일 것 같지만, 출발 지점에서 입학생들의 차이를 통제하면 별다른 유의한 격차가 발견되지 않는다. 입학 단계에서 학교 간 자유로운 경쟁을 허용하고 유사한 능력의 학생들끼리 교육이 이루어지도록 하면 학생들의 교육 성과가 보다 높아질 것 같지만, 그러한 증거도 잘 확인하기 어렵다.<br />  </p> <p>아마도 이는 교육 부문이 완전경쟁 상황을 유지하기 어려운 시장이기 때문일 수 있다. 본인의 능력을 보다 향상시키기 위해서는 우수한 학생들이 많이 모여 있는 학교로 진학하는 것이 유리하다. 좋은 동료가 있어 학습에 자극이 될 뿐만 아니라, 졸업 후에는 선후배와 동문들끼리 서로 끌어주고 밀어주는 사회적 네트워크 덕을 볼 수 있다. 그러니 우수한 학생들이 특정 학교에 집결하는 경향을 보이면서 학교는 서열화 되기 십상이다. 상위 학교들 간에 서로 경쟁이 이루어지기도 하지만, 그것도 우수한 학생을 입학시키기 위한 노력에 집중되곤 한다. 중하위권 학교들에서는 아예 열심히 교육하려는 의지를 상실하는 경우도 있다. 평준화 이전의 고등학교, 그리고 현재 대학에서 이러한 모습의 어두운 그림자를 본다. 이와 같은 교육 부문의 특수성을 감안하지 않고 시장 경쟁만을 강조하는 것은 의도와는 달리 한국 교육을 비효율적인 방향으로 이끌 위험이 있다.<br />  </p> <p>그러면 교육 투자를 증가시키는 것은 어떨까? 경제학자들은 교육에도 생산함수가 있다고 가정한다. 투입이 많아지면 산출이 증가한다. 교사의 양과 질을 향상시키고, 교육환경을 개선하면 학생들의 능력 향상에 도움이 되는 것은 당연하다. 하지만 이를 위해 외부에서 자금이 투입된다고 해서 곧바로 성과로 연결되는 것은 아닐 수 있다. 투자가 지향하는 목표가 무엇인지, 어떠한 방식으로 투자가 이루어지는지가 중요하다. 누리사업처럼 졸업 직후 취업률 향상에 목표를 맞추고, 여기에 막대한 예산을 투자하는 것이 올바른 정책 방향인지에 대한 검토가 필요하다. 일부 대학/학과에 선별적 지원을 하는 것이 대학 교육에서 올바른 투자 방식인지에 대해서도 고민해야 한다. 선택받지 못한 대학/학과의 교육은 낙후된 상태로 머물러도 되는 것인지, 선택받은 대학/학과 역시 지원 기간이 끝나면 교육 투자는 더 이상 필요하지 않은지 등.<br />  </p> <p>무조건 투자만 늘린다고 교육의 성과가 향상되는 것은 아닐 수 있다. 교육 생산함수가 어떻게 작동하고 있는지, 종속변수인 교육 성과 지표는 무엇으로 삼아야 하며, 각 독립변수들을 어떻게 조정해야 종속변수가 유의한 변화를 보이는 것인지, 그리고 개별 학교 단위의 생산함수를 넘어 교육 부문 전체 생산함수의 효율성 향상을 위해서는 어떠한 노력이 필요한지 등에 대한 세밀하고 체계적인 이해가 필요하다.<br />  </p> <p>이를 위해서는 연구가 필요하다. ‘오염되지 않은 자료’를 기초로 무작위 배정 방식에 의한 실험적 분석이 필요하다.<a class="note-link" href="#fn-03" title="예를 들어 누리사업의 경우 당시 대학에서 자체 보고한 취업률 자료를 분석하였던 기존 연구들에서는 이 사업이 졸업생의 취업률 향상에 크게 기여한 것으로 평가해 왔다. ‘오염된 자료’가 정책 효과에 대한 정확한 판단을 흐리게 만들 위험이 있음을 보여준다."><span id="rfn-03">3)</span></a> 물론 기존의 제도나 정책 변화 과정에서 이와 유사한 준실험 상황을 발견하고, 이에 대해 분석하는 노력이 지속되고 확대될 필요가 있다. 하지만 한계가 분명하다. 준실험 분석으로 밝힐 수 있는 부분은 우리가 알고자 하는 질문의 극히 일부일 수밖에 없다. 막대한 예산이 투입되는 이러저러한 교육 투자 사업이나 교육 제도의 급격한 변화가 과연 진정으로 효과가 있는지에 대한 직접적인 분석들이 필요하다.<br />  </p> <p>이를 위해서는 사업 집행 과정에서 목적의식적으로 실험을 설계하고, 이에 대한 분석 작업을 병행할 필요가 있다. 예를 들어 본 사업을 시작하기 전 시범 사업을 실시하고, 이때 신청 학교 중 무작위로 대상 학교를 선정하여 사업의 효과를 체계적으로 분석한 뒤, 사업의 추진 여부를 최종적으로 결정하는 방안을 고려해 볼 수 있다.<a class="note-link" href="#fn-04" title="이와 관련하여 2007년 미국 시카고, 달라스, 뉴욕, 워싱턴 DC 공립학교를 대상으로 실시되었던 교육 인센티브 실험은 흥미로운 시사점을 제공한다. 이 실험에서 밝히고자 한 바는 성적이 높거나 책을 읽은 학생들에게 현금으로 보상을 하면 학생들의 능력이 보다 향상되는지 여부다. 이를 위해 사업에 참여하고자 신청한 학교들 중 절반을 무작위로 선정한 뒤, 선정된 학교와 그렇지 않은 학교 간 학생들의 성적 차이를 분석하고 있다. (Fryer, 2011) 이 사업에는 630만 달러(약 70억원)의 비용이 사용되었다."><span id="rfn-04">4)</span></a> 학교 내에서 특정 프로그램, 예를 들어 현장실습이나 어학연수 등을 실시할 때, 일정 자격을 충족하는 학생들 중 무작위로 대상자를 선정하여 사업을 진행한 뒤, 프로그램 종료 이후까지 학생들의 능력 향상 정도를 추적 조사하는 방법도 생각해 볼만하다. 공정성과 효율성을 훼손하지 않는 범위 안에서 사업의 효과를 정확히 측정할 수 있는 다양한 실험을 시도하는 것은 불가능하지 않다. 물론 번거롭고 추가적인 비용이 드는 일이다. 하지만 예산을 투자해서 사업을 잘 추진하는 것도 중요하지만, 사업에 대한 정확한 평가를 통해 그 효과를 명확히 파악하고 분석 결과를 축적하면서 효과를 발생시키는 매커니즘을 이해하는 것, 그리고 이를 통해 가장 효율적인 투자 방식을 찾아내는 노력 또한 우리 교육의 장기적인 발전에 중요한 밑거름이 될 수 있다.<br />  </p> <p class="author">남기곤 교수는 서울대학교 경제학과에서 학사, 석사, 박사 학위를 취득했다. 1995년부터 한밭대학교(구 대전산업대학교) 경제학과 교수로 재직 중이다. 2002년 안식년에 미국 UCLA를 방문해서 Enrico Moretti 교수의 강의를 들으면서 교육경제학 분야에 관심을 가지기 시작했다. 여기서 인용한 논문 외에도 사교육, 직업계 교육, 대졸 미취업 등에 관한 연구들이 있다. 초등학교에 일찍 입학한 학생일수록 학업 성적이 낮은지, 그런 효과가 언제까지 지속되는지를 분석한 논문도 있다. 2017년 한국경제발전학회 회장을 역임했다. 한국경제학회, 한국노동경제학회, 한국산업노동학회, 한국교육재정경제학회 등에서도 회원으로 활동하고 있다.<br /> <br />  </p> <div class="footnote"> <h3>주</h3> <ul> <li><a href="#rfn-01"><span id="fn-01">1)</span></a>마국에서는 생년월일을 기준으로 만 16세가 되는 날까지 학교를 다니도록 하는 방식의 의무교육 제도가 시행되고 있기 때문에, 출생월에 따라 교육 기간이 달라지는 현상이 발생하고 있다.</li> <li> </li> <li><a href="#rfn-02"><span id="fn-02">2)</span></a>이중차감분석(difference in differences analysis)이란 특정한 정책 시행을 전후로 이에 영향을 받은 처치집단(treatment group)에서의 변화와 그렇지 않은 통제집단(control group)의 변화 간의 격차를 비교하는 분석 방식이다. Duflo(2001)의 예를 든다면 초등학교 건설이 많이 이루어진 지역에서 2~6세 어린이와 12~17세 청소년(이미 초등학교를 졸업한 세대) 간의 교육연수의 차이와, 학교 건설이 적게 이루어진 지역에서 두 연령대 간 교육연수 차이를 구한 뒤, 이들 두 차이들 간의 격차를 분석하는 것이다.</li> <li> </li> <li><a href="#rfn-03"><span id="fn-03">3)</span></a>예를 들어 누리사업의 경우 당시 대학에서 자체 보고한 취업률 자료를 분석하였던 기존 연구들에서는 이 사업이 졸업생의 취업률 향상에 크게 기여한 것으로 평가해 왔다. ‘오염된 자료’가 정책 효과에 대한 정확한 판단을 흐리게 만들 위험이 있음을 보여준다.</li> <li> </li> <li><a href="#rfn-04"><span id="fn-04">4)</span></a>이와 관련하여 2007년 미국 시카고, 달라스, 뉴욕, 워싱턴 DC 공립학교를 대상으로 실시되었던 교육 인센티브 실험은 흥미로운 시사점을 제공한다. 이 실험에서 밝히고자 한 바는 성적이 높거나 책을 읽은 학생들에게 현금으로 보상을 하면 학생들의 능력이 보다 향상되는지 여부다. 이를 위해 사업에 참여하고자 신청한 학교들 중 절반을 무작위로 선정한 뒤, 선정된 학교와 그렇지 않은 학교 간 학생들의 성적 차이를 분석하고 있다. (Fryer, 2011) 이 사업에는 630만 달러(약 70억원)의 비용이 사용되었다.</li> </ul> </div> <div class="reference"> <h3>참고문헌</h3> <ul> <li>남기곤·최민식, “고교평준화 제도가 임금을 저하시켰는가?,” 『경제학연구』, 제52권 제3호, 2004, pp. 209-240.</li> <li> </li> <li>남기곤·성기선, “Are Private Schools More Effective than Public Schools?: Experience from a Natural Experiment in Korea,” 『노동경제논집』, 제32권 제3호, 2009, pp. 91-121.</li> <li> </li> <li>남기곤, “명문고 졸업이 임금에 미치는 효과: 실제 존재하는가?,” 『경제학연구』, 제60권 제1호, 2012, pp. 157-185.</li> <li> </li> <li>남기곤, “‘지방대학혁신역량강화(NURI) 사업’은 성공적이었는가?: 졸업생의 노동시장 성과에 대한 분석,” 『경제학연구』, 제66권 제2호, 2018, pp. 149-187.</li> <li> </li> <li>Angrist, J. D., and A. B. Krueger, “Does Compulsory School Attendance Affect Schooling and Earnings?,” <i>The Quarterly Journal of Economics</i>, Vol. 106, No. 4, 1991, pp. 979-1014.</li> <li>Dobbie, W., and R. G. Fryer Jr., “Are High-Quality Schools Enough to Increase Achievement Among the Poor?: Evidence from the Harlem Children's Zone,” <i>American Economic Journal: Applied Economics</i>, Vol. 3, No. 3, 2011, pp. 158-187.</li> <li>Duflo, E., “Schooling and Labor Market Consequences of School Construction in Indonesia: Evidence from an Unusual Policy Experiment,” <i>American Economic Review</i>, Vol. 91, No. 4, 2001, pp. 795-813.</li> <li>Fryer Jr, R. G., “Financial Incentives and Student Achievement: Evidence from Randomized Trials,” <i>The Quarterly Journal of Economics</i>, Vol. 126, No. 4, 2011, pp. 1755-1798.</li> <li>Greene, J. P., P. E. Peterson, and J. Du, “Effectiveness of School Choice: The Milwaukee Experiment,” <i>Education and Urban Society</i>, Vol. 31, No. 2, 1999, pp. 190-213.</li> <li>Hanushek, E. A., “Assessing the Effect of School Resources on Student Performance : An Update,” <i>Educational Evaluation and Policy Analysis</i>, Vol. 19, No. 2, 1997, pp. 141-164.</li> <li>Kang, C., C. Park, and M. Lee, “Effects of Ability Mixing in High School on Adulthood Earnings: Quasi-Experimental Evidence from South Korea,” <i>Journal of Population Economics</i>, Vol. 20, No. 2, 2007, pp. 269-297.</li> <li>Krueger, A. B., “Experimental Estimates of Education Production Functions,” <i>The Quarterly Journal of Economics</i>, Vol. 114, No. 2, 1999, pp. 497-532.</li> <li>Krueger, A. B., “Understanding the Magnitude and Effect of Class Size on Student Achievement,” in L. Mishel, and R. Rothstein, ed., <i>The Class Size Debate</i>, Economic Policy Institute, 2002, pp. 7-35.</li> <li>Rouse, C. E., “Private School Vouchers and Student Achievement: An Evaluation of the Milwaukee Parental Choice Program,” <i>The Quarterly Journal of Economics</i>, Vol. 113, No. 2, 1998, pp. 553-602.</li> <li>Wooldridge, J. M., <i>Econometric Analysis of Cross Section and Panel Data</i>, MIT press, 2002.</li> </ul> <br />  </div> <p class="note">경제서신의 내용은 저자의 견해이며 한국경제학회를 대변하는 것은 아닙니다.</p> </div>

<div class="read-content"> <p>사회에서 존재하는 불평등은 오래 전부터 많은 관심의 대상인 주제였다. 예를 들어 프랑스의 철학자인 J. J. Rousseau의 사회계약론은 인간의 불평등에 대한 철학적 연구인 인간 불평등 기원론에서 비롯되었다. 최근에 들어서는 특히 경제적인 불평등이 우리 사회의 중요한 화두가 되고 있다.<br />  </p> <p>Thomas Piketty의 “Capital (in the 21st Century)”는 우리 사회의 경제적 불평등에 대한 열띤 논의의 출발점을 제공하였다. Piketty의 책은 우리 사회의 경제적 불평등 현상에 대한 엄밀한 실증적 분석을 제시하는 중요한 학문적 업적이지만 그러한 불평등의 원인을 규명하는 데는 부족한 면이 있다. 특히 Piketty가 지적하듯이 최근에 들어 경제적 불평등은 더욱 심화되는 경향을 보이고 있어 이 문제에 대한 대책 마련이 시급한 데 이러한 대책 마련을 위해서는 경제적 불평등의 원인이 무엇인지를 규명하는 것이 필요하다.<br />  </p> <p>최근 우리 사회의 경제적 불평등은 흔히 이야기하는 1% 의 문제라고도 일컬어 지며 과거의 그것과는 사뭇 다른 양상을 보이기도 한다. Piketty와 Saez(2003)가 지적하듯이 이전에는 자본가 계층이 노동자 계층보다 많은 소득을 가져가 자본의 축적이 더욱 가속화되는 현상이 문제시 되었다면 최근에는 반드시 자본가는 아닌 최상위의 소득 계층이 차지하는 소득의 비중이 여타 사람들에 비해 현저히 많은 것이 문제가 되고 있다.<br />  </p> <p>이러한 소득 분배의 편중 현상의 이유를 찾는 연구 방향도 다양한데 그 중에서도 Foroohar(2016) 혹은 Kay(2016)는 금융화에서 그 이유를 찾고 있다. 이에 비해 Freeland(2013)는 세계화와 정보통신 등 현대의 기술 발전에서 그 이유를 찾고 있는데 이 접근은 일찍이 Marshall(1947)이나 Rosen(1981)에서부터 출발하고 있다.</p> <p>이 글은 경제적 불평등에 대한 보다 근본적인 문제를 들여다 보고자 한다. 즉 우리 사회의 불평등이 시장경제 체제 하에서 만들어 진 것이니만큼 시장경제의 어떤 점이 불평등을 만들어 내는가를 분석하고자 한다.<br />  </p> <p>우리가 살고 있는 경제에서 가장 중요한 사회적 기관은 시장이라고 할 수 있다. 시장은 사람들이 각자 원하는 바를 얻고자 교환을 하는 장소를 의미한다. 원시 시대에 사람들은 자신이 필요한 물건을 자신이 생산해서 소비하는 자급자족에 의존하여 경제생활을 하였으나 곧 여러 사람이 서로 교환을 통해 자신이 필요한 바를 얻는 것이 보다 효율적이라는 것을 깨달았다. 사람들은 자신이 가장 잘 생산할 수 있는 것을 생산하여 다른 사람들에게 공급함으로써 경제에 효율적인 기여를 할 수 있게 되었다.<br />  </p> <p>시장은 교환을 통해 사람들이 자신이 원하는 바를 얻도록 도와 주는데 이 과정에서 경쟁은 교환의 결과를 훨씬 더 효율적으로 만들어 준다. 경쟁이란 사람이 다른 이보다 무엇인가를 잘하여 이기려는 행위를 말한다. 교환에서의 경쟁은 거래 상대방이 가장 좋아하는 물건을 공급하도록 유인한다. 즉 시장 경쟁에서의 승리는 거래 상대방을 가장 행복하게 만드는 사람에게 주어지므로 시장에서의 경쟁적 교환은 가장 우수한 재화를 공급하는 경제 주체들 만이 살아남도록 만들고 이 과정에서 자원의 효율적 배분을 가져온다.<br />  </p> <p>경쟁의 효율적 자원배분 기능에 대한 위의 설명은 경제이론에서 표준적으로 사용되는 완전경쟁의 개념과는 차이가 있다. 완전경쟁이란 개념은 경제학의 시조로 불리우는 Adam Smith 의 국부론에서 기원한 것으로 경제주체들이 가격에 대한 영향력을 가지고 있지 않다는 가정에 기초한다. 물론 현실 경제에서 개인들이 가격에 대한 영향력을 가지지 못한 경우가 많지만 기업들이 시장에 경쟁적으로 제품을 공급하면서 가격을 주어진 것으로 받아들이고 가격과 한계비용이 동일해 지도록 공급량을 결정한다는 가정은 현실성이 없고 어느 기업도 그러한 행위가 경쟁적이라고 받아들이지 않을 것이다. 문제는 완전경쟁을 가정하는 경우 자원배분이 효율적으로 만들어 진다는 후생경제학 제1법칙을 활용할 수 있는데 역으로 완전경쟁을 가정하지 않는다면 시장에서의 자원배분이 반드시 효율적이라는 결과가 성립하지 않는다는 것이다.<br />  </p> <p>우리는 위에서 시장경쟁을 기업들 간에 시장에서 살아남기 위한 경합과정으로 정의하고 그 과정이 자원배분의 효율성을 가져온다는 것을 설명하였다. 우리가 설명한 효율적인 자원배분은 가격이 한계비용과 동일해 지고 따라서 제품의 한계비용보다 큰 효용을 가진 소비자는 모두 소비를 한다는 후생경제학 제1법칙의 파레토 최적 상황을 의미하지는 않는다. 우리의 설명에서 시장경쟁이 자원배분을 효율적으로 배분한다는 설명은 경쟁의 결과로 살아남은 기업들은 다른 기업들이 살아남아서 공급을 할 때와 비교해 거래 상대방인 소비자들을 가장 행복하게 만들어 주는 기업으로서 소비자의 후생이 높아진다는 것을 의미한다. 그렇지만 우리가 정의한 시장경쟁에서는 제품의 가격이 그를 생산하는 한계비용과 동일해질 필요가 없다.<br />  </p> <p>우리의 분석에서 시장 경쟁의 결과 살아남은 기업은 시장지배력을 가지게 되므로 가격은 한계비용보다 높아진다. 시장 경쟁에서 살아남은 기업이 가지게 되는 시장지배력은 기업들로 하여금 열심히 노력할 유인을 제공한다. 시장에서의 경쟁은 살아남는 기업과 도태되는 기업을 구분해 내는 기능을 가지고 있는데 이들 기업들이 경쟁의 결과로 얻게 되는 이윤은 살아남은 기업에 대해 (+)의 값을 갖지만 도태된 기업은 부(-)의 값을 갖는다. 그러므로 시장경쟁에서 기업들은 도태되지 않기 위해 열심히 노력한다. 즉 시장 경쟁은 기업들 간의 불평등한 이윤 배분을 이용하여 기업들이 소비자를 위해 열심히 노력할 유인을 제공하고 이는 자원배분의 효율성을 가져온다.<br />  </p> <p>시장 경쟁은 이렇듯이 시장 참여 기업들이 도태되는 상황을 피하기 위해 열심히 일할 유인을 주고 이 유인을 이용하여 자원의 효율적 배분을 만들어 낸다. 그리고 경쟁의 결과 살아남는 기업들과 도태되는 기업들 간의 불평등은 피할 수 없다. 결과적인 불평등은 시장이 자원배분을 효율적으로 만드는데 반드시 필요한 요소이다.<br />  </p> <p>경제학의 유인에 대한 연구들은 일찍이 보수의 불확실성이 열심히 노력할 유인을 만들어 줌을 증명한 바 있다. Holmstrom(1979)은 피고용자의 노력 정도가 관찰이 어려워 그를 계약조건으로 사용할 수 없는 경우 고정 보수가 위험 중립적인 고용자와 위험 기피적인 피고용자 간의 계약에서 최선(First best)임에도 불구하고 피고용자가 열심히 노력할 유인을 제공하기 위해서는 차선책(Second best)으로서 보수를 관찰이 가능한 성과에 따라 변하는 가변적 보수 체계를 사용해야 함을 증명하였다. 이 연구 결과는 경쟁에서 승자와 패자의 이윤 차이, 그리고 이로 인한 불평등이 시장 경쟁에서 기업들에게 열심히 노력할 유인을 제공한다는 것을 의미한다.<br />  </p> <p>또한 불평등이 시장경쟁에서 유인효과를 가진다는 사실은 여러 재화의 시장에 대한 연구들이 이미 보인 바 있다. Shapiro와 Stiglitz(1984)는 노동시장에서의 실업이 균형 상태에서 존재하는 것이 노동자들이 열심히 일을 할 유인을 가져다 준다는 것을 이론적으로 분석하였다. 또한 Keeley(1990)는 금융시장, 특히 은행 시장에서 경쟁의 격화가 경쟁에 참여하는 은행들로 하여금 위험 추구를 부추겨 금융시장의 불안정을 가져온다는 것을 미국의 1980년대 S & L (Savings and Loan) 위기 시의 실증자료를 이용하여 분석한 바 있다. 그는 이러한 은행들의 과도한 위험 추구를 막기 위해 은행 산업의 경쟁을 어느 정도 제한하는 것이 오히려 금융시장의 안정을 가져온다고 주장하고 있다. 이는 제한적으로 경쟁적인 은행시장에서 추가적인 이윤을 얻고 있는 은행들은 오래 살아남으려 할 유인이 생기므로 위험 추구를 자발적으로 억제할 것이기 때문이다.<br />  </p> <p>여기까지 설명한 경쟁의 효율적 자원배분 기능은 경쟁이 한번 이루어지고 그 결과 승자와 패자가 결정되는 일회적 상황에 적용이 가능하다. 그러나 시장이 반복적이고 지속적인 기술혁신을 통해 진화하는 조직이라는 것을 인식하면 장기적인 관점에서 이러한 효율성 효과는 상당히 훼손될 수 있는 가능성이 생긴다. 경쟁의 결과 생겨난 불평등은 새로운 기술혁신을 위한 경쟁에서 초기조건으로 작용하게 된다. 그리고 이러한 초기 조건은 이전 경쟁의 결과를 기존의 승자에게 매우 유용한 자산으로 작용하게 만들면서 미래 기술혁신 경쟁의 승자가 반드시 가장 소비자에게 많은 후생 증가를 주는 기업이 아닐 수 있도록 만든다.<br />  </p> <p>경쟁으로 인해 생겨난 불평등이 자원배분의 효율성을 훼손시키는 경로는 두 가지를 생각할 수 있다. 첫째 기존 시장의 독점력을 가진 기업 때문에 새로운 경쟁이 진행되는 시장에서 승자를 결정할 때 반드시 효율적인 기업이 살아남지 않을 수 있으므로 소비자들은 가장 큰 잉여를 가져오는 기업으로부터 재화를 공급받지 못하게 되고 따라서 효율성이 훼손된다. 둘째 시장 경쟁에 참여하는 기업들이 열심히 기술혁신을 위해 노력하기 위해서는 자신이 승자가 될 수 있다는 가능성 혹은 불확실성이 필수적이다. 그런데 기존의 독점력을 가진 기업이 기술혁신의 성공여부와 무관하게 승자가 된다면 경쟁자들이 노력을 기울이기 위해 필요한 불확실성이 사라지고 따라서 기업들은 기술혁신을 위해 열심히 노력할 유인을 갖지 못한다. 따라서 유용한 혁신은 충분히 이루어지지 않고 시장은 소비자 후생을 증대시키지 못한다.<br />  </p> <p>현재 시장지배력을 가진 기업들은 그런 지배력을 다른 시장으로 이전시키기 위해 사용할 수 있는 전략들을 가지고 있다. 이런 행위를 경쟁정책에서는 시장 지배적 지위 남용행위라고 부르고 이들은 경쟁자를 시장에서 배제시키는 효과를 가진다. 물론 우수한 상품을 싸게 만드는 기업은 경쟁기업을 시장에서 몰아낼 수 있는 능력을 가지고 있고 그것은 시장의 효율적 자원배분으로 간주된다. 그러나 시장지배적 지위를 가진 사업자가 자신보다 더 우수한 상품을 더 싸게 만드는 경쟁 기업을 기존의 시장지배력을 사용하여 몰아낸다면 그것은 효율적 자원배분이라고 할 수 없다.<br />  </p> <p>시장 지배적 지위 남용행위로써 경쟁배제 효과를 가진 행위는 끼워 팔기(Tying), 약탈적 가격(Predatory pricing), 배타적 거래(Exclusive dealing), 그리고 충성할인(Loyalty discount) 등을 포함한다. 이러한 행위들은 모두 시장지배력을 가진 사업자가 자신의 지배력을 지렛대로 사용하여 더 효율적인 경쟁사업자를 시장에서 배제시켜 그 자체로 효율적 자원배분을 막고 나아가 이러한 시장지배력 남용행위의 가능성을 예상하는 잠재적 경쟁기업들이 혁신의 노력을 할 유인을 없앰으로써 추가적 비효율의 근원이 된다.<br />  </p> <p>한편 우리나라가 경제성장을 이루는데 기여를 해온 재벌은 지속적인 경제성장을 만들어 내는데 있어 장애요소로 작용할 수 있다. 재벌기업들은 경제의 여러 분야에서 자신이 만들어 낸 기술혁신에 의존하지 않으면서 다른 중소기업들의 혁신을 빼앗아 오는 행위를 하여 부를 추가로 얻을 수 있는데 이는 우선 현재 진행되고 있는 경쟁에서 효율적 기업이 살아남는 선택 과정을 왜곡시키고 나아가 새로운 기업들의 혁신 유인을 훼손시키고 있다.<br />  </p> <p>시장 경쟁은 필연적으로 승자와 패자를 만들어 내고 패자는 시장 경쟁에서 패배한 대가를 치러야 한다. 시장참여 기업들은 이러한 패배의 대가를 치루지 않기 위해 열심히 노력하고 이것은 자원의 효율적 배분을 가져다 준다. 그런데 일단 한 세대의 경쟁이 끝나고 난 후 패자에 대한 배려는 시장경쟁이 긍정적 효과를 만들어 내는데 있어 매우 중요한 역할을 한다. 흔히 패자에 대한 배려를 인도주의적인 관점에서 혹은 동정심의 관점에서 접근하는데 이는 시장경쟁에서 패자가 가진 중요한 역할을 인식하지 못한 결과이다.<br />  </p> <p>패자는 경쟁 과정에서는 경쟁자들 중의 하나였고 그들이 없었다면 애초에 경쟁은 성립하지 않았다. 우리가 흔히 운동경기에서 페이스 메이커(Pace maker)의 역할을 이야기하는데 시장경쟁에서도 패자들은 같은 역할을 한다. 운동경기에서 같이 경쟁하는 경쟁자가 잘한다면 승자의 기록이 더욱 좋아져야 이길 수 있다. 마찬가지로 시장경쟁에서도 경쟁기업의 기술이 우수할수록 승자로 남는 기업도 더욱 우수한 기술을 가져야 하고 더욱 열심히 노력하여야 한다. 따라서 시장경쟁에서 패자는 사후적으로는 패배에 대한 비용을 치러야 하지만 사전적으로는 승자의 효율성을 제고시키는 매우 중요한 역할을 한 시장참여자로서 그에 대한 보상을 받아 마땅하다.<br />  </p> <p>또한 패자는 자신이 경쟁 과정에서 기여한 바에 대한 보상을 받는 것이 정당할 뿐만 아니라 패자가 너무 가혹한 패배의 대가를 치러야 한다면 이는 그 자체로 경쟁을 약화시키는 효과를 가진다. 만일 패배의 비용이 너무 가혹하다면 경제 주체들은 극단적으로 패배 위험에 대해 기피적 성향을 보이게 되고 따라서 혁신이 일어나지 않게 된다.<br />  </p> <p>한편 지나간 경쟁에서 패한 기업들, 혹은 그 기업에서 일한 경험을 가진 사람들은 귀중한 자원을 가진 경제주체들로 그 자원을 활용하기 위한 대가를 받을 자격이 충분히 있다. 시장 경쟁에 참여한 경쟁기업들은 승자와 패자를 막론하고 모두 그 경쟁 과정에서 배우는 바가 있고 그런 경험은 다음 단계의 경쟁에서 유용한 자원이 될 수 있다. 패자들이 왜 패하게 되었는지에 대한 경험은 앞으로 동일한 실수를 범하지 않도록 만들어 주는 중요한 자산이다. 따라서 이들 패자들을 새로운 경쟁에 사용하기 위해 이들에게 적절한 보상을 주는 것은 경쟁의 효율성을 위해서도 필요하다.<br />  </p> <p>본 고는 시장의 경쟁이 경제적 불평등을 만들어 내는 과정과 그 효과를 논하였다. 경쟁은 불평등을 야기함으로써 단기적으로는 시장 참여 기업들이 열심히 노력할 유인을 제공하여 자원의 효율적 배분을 돕지만 과거의 경쟁에서 이겨 시장지배력을 가지게 된 기업들이 미래의 경쟁을 왜곡시킬 가능성에도 주목할 필요가 있다. 또한 패자에 대한 배려는 단순히 동정심이 아니라 경쟁을 보다 활성화시킨다는 점에서 중요하다.<br />  </p> <p>최근 시장경제에는 아마존, 혹은 구글 등 극단적으로 거대한 기업들이 생겨나고 그에 따라 경제적 불평등 또한 증가하고 있다. 본 고는 왜 최근에 그러한 극단적 결과가 생겨나고 있는지에 대해서는 대답을 제시하지 못하고 있다. 다만 시장 경쟁은 완전경쟁이 구현이 안되는 현실경제에서도 불평등이 가진 유인효과를 활용하여 효율성을 제고시킬 수 있지만 불평등은 장기적으로 이러한 효율성 제고 효과를 상쇄시키는 부정적인 요소로 작용할 수 있음을 환기시키고 있다.<br />  </p> <p class="author">이인호교수는 서울대학교 경제학과를 졸업한 후 미국 UCLA 대학에서 경제학 박사학위를 취득하였다. 1993년부터 영국의 Southampton 대학 교수로 재직하였고 2001년 귀국하여 서울대학교 경제학부 교수로 재직 중이다. 한국산업조직학회 회장과 한국금융정보학회 초대회장을 역임하였고 한국경제학회 부회장을 맡고 있다. 또한 예금보호 위원회 위원을 역임한 바 있으며 현재 금융발전심의위원회 위원장을 맡고 있다. 이인호교수의 연구분야는 게임이론에 기초한 정보경제학, 그리고 이를 응용한 경쟁정책과 금융규제 이론 등이다. 최근에는 시장 경쟁의 이론적 체계를 연구하고 있다.<br /> <br />  </p> <div class="footnote"> <h3>주</h3> <ul> <li><a href="#rfn-01"><span id="fn-01">1)</span></a>이 글은 <span class="underline">한국경제포럼</span>(2018. 4)에 실린 필자의 논문 “시장과 불평등”을 편집 수정한 글이다.</li> <li> </li> </ul> </div> <div class="reference"> <h3>참고문헌</h3> <ul> <li>이인호, (2018) “시장과 불평등,” <span class="underline">한국경제포럼</span>, 11 (1) pp. 33-59</li> <li>Freeland, C., (2013) <span class="underline">Plutocrats: The Rise of the New Global Super-Rich and the Fall of Everyone Else</span>, Penguin Books</li> <li>Foroohar, R., (2016) <span class="underline">Makers and Takers: The Rise of Finance and the Fall of American Business</span>, Crown Business</li> <li>Holmstrom, Bengt (1979) “Moral Hazard and Observability,” <span class="underline">The Bell Journal of Economics</span>, Vol. 10, No. 1, pp. 74-91</li> <li>Kay, J. (2016) <span class="underline">Other People's Money: The Real Business of Finance</span>, Public Affairs; Reprint edition</li> <li>Keeley, Michael C. (1990) “Deposit Insurance, Risk, and Market Power in Banking,” <span class="underline">The American Economic Review</span>, 80 (5) pp. 1183–1200</li> <li>Marshall, Alfred, (1947) <span class="underline">Principles of Economics</span>, 8th ed., New York: MacMillan</li> <li>Piketty, Thomas (2014) <span class="underline">Capital in the Twenty-First Century</span>, Belknap Press</li> <li>Piketty, Thomas and Emmanuel Saez (2003) “Income Inequality in the United States, 1913-1998”, <span class="underline">Quarterly Journal of Economics</span>, 118(1), 1-39</li> <li>Rosen, S., (1981), “The Economics of Superstars,” <span class="underline">The American Economic Review</span>, Vol. 71, No. 5 pp. 845-858</li> <li>Rousseau, J.-J., (1754) <span class="underline">인간 불평등 기원론</span>, (<i>Discours sur l'origine et les fondements de l'inégalité parmi les hommes</i>)</li> <li>Rousseau, J.-J., (1762) <span class="underline">사회계약론</span>, (<i>Du Contrat Social ou Principes du droit politique</i>)</li> <li>Shapiro, Carl and Joseph E. Stiglitz (1984) “Equilibrium Unemployment as a Worker Discipline Device,” <span class="underline">The American Economic Review</span>, 74 (3) pp. 433-444.</li> </ul> </div> <p class="note">경제서신의 내용은 저자의 견해이며 한국경제학회를 대변하는 것은 아닙니다.</p> </div>

<div class="read-content"> <p>최근 우리 경제는 성장 동력의 약화와 함께 청년층의 실업률이 계속 상승하는 모습을 보여주고 있다. 청년층의 학력 수준은 계속 높아지고 있지만 고학력 청년층이 선호하는 일자리는 잘 증가하지 않고 있다. 더욱이 기업들은 신규 학교 졸업자를 채용하는 대신 이미 노동시장에서 능력과 숙련을 갖춘 이들을 경력직으로 중도 채용하는 경향도 강화되는 추세이다. 따라서 신규 학교 졸업자들의 취업가능성은 점차 더 낮아지고 있으며, 기업규모 간·산업 간·직업 간 인력수급 미스매치도 심화되는 상황이다.<br />  </p> <p>오랫동안 우리나라 인적자본의 축적에 대한 연구를 수행해 온 필자로서는 최근처럼 인적자본 축적에 대한 위기의식을 강하게 느낀 적이 없었다. 일찍이 졸고(2008)에서 살펴본 대로 과거 우리 경제의 성장과정에서 인적자본의 축적은 매우 눈부시게 전개되었으며 이는 노동투입의 질적 수준도 빠르게 향상시켜 왔다. Gollop and Jorgenson (1980)과 Jorgenson, Gollop, and Fraumeni (1987)의 방법을 사용하여 노동투입 질 초월대수지수(translog index)로 측정해본 결과 산업별로 노동투입 질 변화가 상이하게 전개되었다는 점, 이 방법에 의존할 때 국내 기존 연구들(김광석․박준경, 1979; 송위섭, 1984 등)에 비해 질 향상속도가 상당히 빨랐다는 점, 그리고 유사한 분석방법에 근거한 자료가 존재하는 미국 등과 비교해서도 한국의 향상 속도가 훨씬 빨랐다는 점 등을 발견할 수 있었다.<br />  </p> <p>그렇지만 2000년대 들어 한국경제의 성장을 견인하여 왔던 제조업과 수출산업들에서 생산인력의 고령화가 심화되는 추세가 급속하게 진행되고 있었다. 향후 10년 이내에 숙련된 기술인력의 부족이 심각해질 것이고, 따라서 앞으로 노사파트너십을 기반으로 청년층에 대한 기술 전승과 세대교체 노력이 필수적이라는 경고성 연구(졸고(2006))도 발표한 바 있었다.</p> <p>또한 대전 지역 대덕연구개발특구 소재 벤처기업들을 대상으로 기업 내 인적자원개발(HRD) 노력이 경영 성과에 미치는 효과에 대한 실증분석 결과를 정리한 졸고(2009)는 HRD 노력이 근로자들의 이직률을 낮추고 벤처기업들의 경영 성과를 유의하게 개선하는 것으로 나타난다는 사실도 보였다.<br />  </p> <p>그럼에도 불구하고 최근까지의 자료를 살펴보면 우리나라 기업들이 종업원들에 대한 인적자본 투자를 추세적으로 줄여나가고 있으며, 그 원인이 내부노동시장(internal labor market)의 이완 또는 약화와 밀접한 연관을 가질 가능성이 있다(졸고(2018)). 여기서 필자는 한국경제에서 인적자본 투자에 관한 한 공유자원의 비극(Tragedy of the Commons)과 같은 상황이 전개될 우려가 크다는 점을 강조하였다. 연구의 요지는 다음과 같다.<br />  </p> <p>청년취업을 어렵게 만드는 중요한 요인으로 우리나라 기업들에서 현재 진행되고 있는 내부노동시장의 약화 또는 이완 현상에 주목하지 않을 수 없다. 그동안 우리 기업들은 주로 신규 학교 졸업 청년층을 채용하여 기업 내부에서 이들을 교육·훈련시켜서 숙련인력으로 육성하고 각 분야로 승진·배치전환하면서 활용하였다. 이것이 바로 우리 기업들의 내부노동시장의 모습이었다. 그런데 최근에 와서 내부노동시장에 큰 변화가 일어나고 있다. 우선 신규 학교 졸업자의 채용이 줄어들고 경력직 근로자의 채용이 크게 늘어나고 있다. 그리고 기업의 핵심 영역을 제외한 부문의 인력은 비정규직 근로자로 대체하는 경우도 많이 증가하였다. 그뿐만 아니라 기업 내부에서 제공되는 교육·훈련도 계속 감소하고 있다. 이는 우리나라 기업들의 내부노동시장의 기능이 점차 약화되고 있으며, 이는 다시 숙련인력 육성에 큰 파급효과를 미치고 있다는 증거들로 해석될 수 있다.<br />  </p> <p>내부노동시장은 원래 ‘제조업의 공장과 같이 그 내부에서 노동의 가격 결정과 배치가 일련의 관리 규칙과 절차에 따라 운영되는 하나의 관리단위(administrative unit)로 정의된다(Dunlop, 1966). 이러한 내부노동시장의 형성 요인으로는 숙련의 특수성, 현장훈련, 그리고 관습 등이 중요하게 지적되었다(Doeringer and Piore, 1971).<br />  </p> <p>근로자들 숙련의 특수성, 즉 근로자들이 일하는 기업이 필요로 하는 기업특수적(firm-specific) 숙련의 축적은 기업 경영자들에게 근로자들의 이직을 막도록 할 유인을 제공하고 이것이 내부노동시장의 중요한 형성 요인으로 인식되어 왔다. 또한 승진에 따라 계속 상승하는 임금체계 역시 근로자들로 하여금 기업에서 이직하지 않도록 막아주며 특수적 인적자본 축적에 대한 유인을 제공하는 방법이 되기도 한다(Carmichael, 1983; Prendergast, 1993; Chang and Wang, 1996). 이러한 측면은 당연히 근로자의 연공을 구성하는 연령과 근속이 임금과 밀접한 관련을 갖도록 해줄 것이다.<a class="note-link" href="#fn-01" title="내부노동시장의 발달과 연령임금곡선의 모양과의 관계에 있어서 Malcolmson(1984)은 종업원의 근로의욕을 높이고 보다 많은 노력을 유인해내기 위한 수단으로서 승진제도를 이용하는 기업이 어떻게 연령임금곡선의 기울기를 높이는가를 보여준다."><span id="rfn-01">1)</span></a></p> <p>필자는 내부노동시장의 변화를 포착하기 위해서 ① 내부노동시장에서 위계질서를 형성하는 근로자의 근속이나 연령과 임금의 상관관계에 어떤 의미 있는 변화가 발생하고 있는지, ② 내부노동시장과 외부노동시장의 연결통로인 내부노동시장 최하단의 입직구에 유의한 변화가 생기고 있는지, 그리고 ③ 현장훈련을 포함하여 기업 내부에서의 교육․훈련 상황에 어떤 뚜렷한 변화가 일어나고 있는지를 중심으로 살펴보았다.<br />  </p> <p>우선 과거 10년간 우리나라 근로자들의 연령과 근속 사이의 단순 상관계수가 상당히 빠르게 감소하였음을 발견할 수 있었다. 이는 전통적으로 근로자 연공의 주요 구성요소인 연령과 근속 사이의 밀접한 관계가 과거에 비해서 차츰 약화되고 있음을 의미한다. 그 원인은 다양할 수 있다. 근로자들의 기업 간 이동이 좀 더 빈번해졌거나 아니면 신규 인력의 채용이 젊은 노동력에 국한되지 않고 경력직 근로자 채용이 상당 정도 늘어났기 때문일 수 있다. 말하자면 기업의 내부노동시장의 입직구에 상당한 변화가 발생하였을 가능성이 있다는 것이다.<br />  </p> <p>우리나라에서는 최근까지도 연공임금체계가 여전히 지배적인 임금체계로 유지되어 왔는데(이영면 외, 2016) 그렇다면 이 연공임금체계는 당연히 우리 기업들에서의 내부노동시장 발전과 밀접한 관련을 가질 것이다. 그렇지만 연령임금곡선과 근속임금곡선이 최근 매우 빠르게 변화하고 있다는 점 역시 발견되었다.<br />  </p> <p>한편 내부노동시장은 경쟁적인 외부노동시장과 독립적으로 운영되며, 외부노동시장과의 연결통로는 내부노동시장 최하단의 입직구와 최상단의 퇴직구뿐이다. 최하단의 입직구는 바로 젊은 노동력의 신규채용 경로이다. 그런데 최근 이러한 신규채용시장에도 뚜렷한 변화가 발생하고 있다. 한국직업능력개발원이 편제하는 <i class="s-byte">「</i>인적자본기업패널<i class="s-byte">」</i><a class="note-link" href="#fn-02" title="이 조사는 개별 근로자 조사 자료와 기업본사 조사 자료를 각각 발표하므로 근로자 개인 기준으로 분석할 수도 있고 기업(사업체 아님) 단위의 분석도 가능하다."><span id="rfn-02">2)</span></a>의 2005년(1차)과 2015년(6차) 개별 근로자 조사 원자료를 분석해본 결과 과거 10년간 표본기업 근로자들 전체적으로 입사 당시 직급의 구성비에서 내부노동시장 최하단을 구성하는 사원급 구성비가 하락하고 중간관리층에 속할 수 있는 주임/계장 직급의 구성이 크게 상승하였다. 이러한 현상은 생산직에서도 유사하게 진행되었고 특히 제조업과 중소기업, 그리고 정규직 근로자 사이에서는 그 변화가 더욱 뚜렷하게 발견되고 있다. 이는 아래에서 보는 대로 그동안 주로 경력직 중도채용이 보다 강화된 탓으로 해석될 수 있다.<br />  </p> <p>뿐만 아니라 기업본사 수준에서 집계된 근로자 직급별 현원 및 채용인원의 구성에서도 뚜렷한 변화가 발견된다. 성별 교란요인을 배제하기 위해 남성에 국한하여 계산해보면 전산업에서 현재 인원의 사원급 구성이 과거 10년 사이 49.3%에서 25.2%로 크게 하락하고, 채용인원의 사원급 구성 역시 81.4%에서 65.0%로 매우 크게 하락하였음을 알 수 있다. 이러한 현상은 내부노동시장이 훨씬 견고할 것으로 생각되었던 제조업에서 보다 뚜렷하게 나타나고 있다. 또한 그 하락의 정도는 대기업에서 좀 더 강하였다는 점도 발견할 수 있다. 반면에 채용인원 면에서 대리급 이상의 직급에서는 그 비율이 상당 수준 상승하고 있음도 발견된다. 이는 바로 경력직 근로자 채용이 뚜렷하게 증가하였다는 사실의 증거로 판단된다. 이러한 사실들은 우리나라 기업들에서 최근 내부노동시장이 점차적으로 약화되거나 이완되는 현상의 지표로 해석할 수 있을 것으로 생각된다.<br />  </p> <p>내부노동시장의 주요 형성 요인의 하나로 강조되는 현장훈련은 기업특수적 숙련의 축적에 필요한 중요한 수단인데, 산업 전체적으로 과거 10년간 기업 내에서 총 인건비 대비 교육·훈련비의 비율도 뚜렷하게 하락하였다. 업종별로는 제조업에서 상대적으로 더 많이 하락하였으며, 기업 규모별로는 중소기업에서 더 크게 하락한 것으로 나타나고 있다. 우리나라 기업에서 교육·훈련투자가 감소하고 있다는 사실은 Oi(1962)의 노동요소의 고정도(degree of fixity) 개념으로 살펴보아도 2015년까지 계속 감소 추세가 발견된다. 고정도가 감소하면 이론적으로는 노동요소가 가변요소로서의 성격을 더욱 강하게 갖게 되어 고용조정의 비용도 낮아지고 조정 속도도 당연히 더 빨라질 것이다. 내부노동시장의 발달 정도가 더 진전되었을 것으로 추정되는 대기업에서 고정도의 하락 속도가 더 빠른 것으로 나타나고 있다.<br />  </p> <p>기업 내부에서 최근까지 진행되고 있는 근로자에 대한 교육·훈련투자 감소현상은 그렇다면 어떻게 설명할 수 있을까? Becker (1964)의 이론에 따르면 기술 변화가 일반적 숙련의 중요성을 강화하는 방향으로 변화하면 이것이 기업들의 근로자들에 대한 교육·훈련투자를 줄일 수 있다. 근로자들이 확보한 숙련이 여타 기업들에서도 비슷하게 유용하다면 보다 유리한 임금제의나 근로조건이 제공되는 기업들에게로 쉽게 이동하여 갈 수 있기 때문이다.<br />  </p> <p>또한 근로자들의 연령이 증가하면 생애주기를 도입한 인적자본이론에 의해 인적자본투자는 감소할 수 있다(Ben-Porath, 1967; Heckman, 1976; Weiss, 1986). 여기서 우리가 근로자들의 연령에 주목하는 이유는 최근 청년 인구와 청년 노동력의 감소 때문에 우리나라 기업 내 근로자들의 평균연령이 계속 상승하고 있어서 이것이 인적자본투자의 생애주기론에 따라 기업 내 근로자 교육·훈련투자를 감소시킬 수도 있기 때문이다.<br />  </p> <p>한편 Doeringer and Piore (1971)의 내부노동시장이론에 따르면 기업 내부에서 내부노동시장이 약화 또는 이완되면 근로자들에 대한 교육·훈련(특히 현장훈련)이 감소할 수 있다는 해석도 가능하다. 그들은 내부노동시장의 생성과 작동에서 핵심이 되는 것은 숙련의 특수성(skill specificity)과 훈련(training)이라고 설명하고 있기 때문이다.</p> <p>Becker와 Doeringer and Piore의 이론을 종합할 때 비핵심적 근로자 또는 비정규직 근로자의 수가 증가하면 기업 내부에서 교육·훈련투자가 약화될 수도 있다. 장기근속이 불가능한 비정규직 근로자는 장기근속을 필요로 하는 기업특수적 훈련의 필요성도 매우 낮으며 또한 이들을 내부노동시장으로 편입시키는 것도 어렵기 때문이다.<br />  </p> <p>2005년에서 2015년까지 10년간 개별 기업 내 근로자 대상 교육·훈련비용 비율은 시간의 경과에 따라 뚜렷한 감소 추세를 보인다. 이 추세는 가장 중요한 요인으로서 정규직 경력직 신규채용 비율의 상승에서 비롯한 것임이 2단계 최소자승법을 이용한 실증분석을 통해 발견되었다. 기업 내부에서 경력직 신규채용이 증가한다는 사실은 곧 내부노동시장의 약화를 의미하기 때문에 결국 기업 내부노동시장의 약화 추세가 우리나라 기업 내부 교육·훈련투자 감소를 촉진하여 왔다는 주장을 뒷받침하는 분명한 논거로 해석될 수 있다. 한편 근로자들의 평균연령 수준이 상승하여 기업 내부 교육·훈련투자가 위축될 수 있다는 주장은 통계적으로 부분적으로 지지되기는 하지만 그 설명력은 상당히 약한 수준에 머물고 있었다(졸고, 2018).</p> <p>아울러 전직에 따르는 임금손실 가능성이 과거보다 상당히 약화되었다는 측면도 확인되었다. 그렇다면 이러한 점도 숙련의 축적에 개별 기업들이 애써 교육·훈련 투자비용을 부담할 유인을 약화시킬 것이다. 만약 정보통신기술의 발달과 함께 기술진보의 추세가 앞으로도 이렇게 진행된다면 개별 기업들은 계속 교육·훈련 투자를 줄여나갈 가능성이 높다. 더욱이 최근 4차 산업혁명과 같은 거대한 기술변화 흐름은 이러한 추세를 더욱 심화시킬 가능성이 높다.<br />  </p> <p>기업들이 장기 고용을 전제로 장기간에 걸친 교육·훈련투자를 통해 내부 인력의 능력을 높일 유인이 약해지고, 경력직 숙련 근로자들을 주로 선발·고용하게 된다면 정규직 직원으로의 입직 경로를 차단당한 청년들은 능력개발·형성의 기회 자체를 잃게 될 것이다. 결국 이러한 추세가 그대로 방치된다면 당연히 인적자원투자 면에서 공유자원의 비극과 같은 현상이 초래될 것이다. 우수한 숙련인력은 절실하게 필요하지만 아무도 범용성이 높고 따라서 이동 가능성이 높은 그러한 숙련인력을 자기 비용을 들여 양성하거나 육성하려고 하지 않을 것이기 때문이다.<br />  </p> <p>현재의 추세와 같은 내부노동시장의 약화 또는 이완, 그리고 이에 따른 기업 내 교육·훈련의 감소에 대한 대안은 결국 기업 외부에서 청년층과 중소기업을 위한 고품질의 인재를 육성할 수 있는 사회적 인프라(장치들)를 현실성 있게 구축해나가는 방향이어야 할 것이다. 기업에게는 교육·훈련 투자의 유인도 점차 약해지고 특히 중소기업의 경우는 인적·물적 여력도 매우 부족한 실정이기 때문이다. 사회적 인프라는 관련 직업훈련 공급자들(업계단체, 민간교육·훈련기관, 관련 기업, 공익법인, 고등교육기관 등)이 모두 참여하여 효율적인 네트워크를 형성하고 튼튼하고 유기적인 협조 체제를 구축하는 형태로 이루어져야 한다. 특히 교육·훈련 사업들의 경우 교육·훈련 프로그램의 운영주체를 과거와는 혁신적으로 다르게 반드시 실제 근로자를 채용하는 기업들로 구성되는 민간조직으로 하되, 그들 자신이 수요자 중심으로 필요한 교과과정과 교육·훈련 수준을 결정하고 채용까지 책임지는 지속 가능한 체제가 필요하다.</p> <p class="author">배진한 명예교수는 서울대학교 경영학과를 졸업하고 서울대학교 대학원에서 경제학 석사와 박사학위를 취득한 후 1980-2015년 충남대학교 경제학과에 노동경제학 분야 교수로 재직하였다. 1976-1980년 한국은행에 재직하였으며 한국노동경제학회 회장, 충남지방노동위원회 공익위원, 대전․충남고용포럼대표, 17개 특광역시도 지역고용포럼협의회 회장 등을 역임하였다. 2016-2017년에는 대통령 소속 경제사회발전노사정위원회 수석전문위원을 역임하였으며 우리나라 노동시장 및 노사관계를 주제로 연구활동을 수행하고 있다.</p> <div class="footnote"> <h3><br /> <br /> 주</h3> <ul> <li><a href="#rfn-01"><span id="fn-01">1)</span></a>내부노동시장의 발달과 연령임금곡선의 모양과의 관계에 있어서 Malcolmson(1984)은 종업원의 근로의욕을 높이고 보다 많은 노력을 유인해내기 위한 수단으로서 승진제도를 이용하는 기업이 어떻게 연령임금곡선의 기울기를 높이는가를 보여준다.</li> <li><a href="#rfn-02"><span id="fn-02">2)</span></a>이 조사는 개별 근로자 조사 자료와 기업본사 조사 자료를 각각 발표하므로 근로자 개인 기준으로 분석할 수도 있고 기업(사업체 아님) 단위의 분석도 가능하다.</li> </ul> </div> <div class="reference"> <h3>참고문헌</h3> <ul> <li>김광석·박준경. 『한국경제의 고도성장요인』. 한국개발연구원. 1979.</li> <li>배진한. 「인적자원개발과 노사파트너십」. 『한국노동교육원 제2개원 심포지움』 발표논문. 2006.10.17일.</li> <li>배진한. 「노동시장과 인적자원개발로 본 한국의 경제발전」. 『경영경제연구』. 제31권 제2호 (2008.12월): 1-32. 충남대학교 경영경제연구소.</li> <li>배진한. 「벤처기업 인적자원개발 노력이 경영성과에 미치는 효과 - 대덕연구개발특구 소재 벤처기업들을 중심으로 -」. 『벤처경영연구』 제12권 제3호 (2009.8월): 43-65. 한국중소기업학회.</li> <li>배진한. 「기업 내부노동시장 변화와 인적자원개발 투자 유인」. 『노동경제논집』 제41권 제1호(2018.3월): 83-124. 한국노동경제학회.</li> <li>송위섭. 「노동력의 질적 수준 향상과 경제성장」. 『경제학연구』 제32권(1984.12월): 155-183. 한국경제학회.</li> <li>이영면·강창희·권현지·김기선·박우성·이상민·정승국·구미현. 『2016년 임금보고서: 임금체계 개편의 대안 모색』. 경제사회발전노사정위원회, 2016.3월.</li> <li>정이환. 「기업 내부노동시장의 변화, 1982∼2007: 직종별 차이를 중심으로」. 『한국사회학』 47집 5호 (2013.10월): 209-240.</li> <li>한국직업능력개발원. 홈페이지 (<a href="http://www.krivet.re.kr" target="blank">http://www.krivet.re.kr</a>). 「인적자본기업패널」의 2005년(1차), 2007년(2차), 2015년(6차) 본사용 및 근로자용 조사 원자료 (2017.5.20일 접속).</li> <li>Becker, G.. <i>Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis with Special Reference to Education.</i> NY: Columbia U. Press. 1964.</li> <li>Ben-Porath, Y.. “The Production of Human Capital and the Life Cycle of Earnings.” <i>Journal of Political Economy</i> 75 (4) (Aug. 1967): 352-365.</li> <li>Carmichael, L.. “Firm-specific Human Capital and Promotion Ladders.” <i>Bell Journal of Economics</i> 14 (1) (Spring 1983): 251-258.</li> <li>Chang, C. and Y. Wang. “Human Capital Investment under Asymmetric Information: The Pigouvian Conjecture Revisited.” <i>Journal of Labor Economics</i> 14 (3) (July 1996): 505-519.</li> <li>Doeringer, P.B. and M.J. Piore. <i>Internal Labor Markets and Manpower Analysis.</i> M.E. Sharpe Inc.. 1971.</li> <li>Dunlop, J.T.. “Job Vacancy Measures and Economic Analysis.” <i>The Measurement and Interpretation of Job Vacancies: A Conference Report.</i> NBER. Columbia U. Press, 1966.</li> <li>Gollop, F.M. and D.W. Jorgenson. “U.S. Productivity Growth by Industry, 1947-73.” in Kendrick, J.W. and B.N. Vaccara (ed.). <i>New Developments in Productivity Measurement and Analysis.</i> The U. of Chicago Press. 1980.</li> <li>Heckman, J.. “A Life Cycle Model of Earnings, Learning and Consumption.” <i>Journal of Political Economy</i> 84 (4) (Aug. 1976): S11-S44.</li> <li>Jorgenson, D.W. and F.M. Gollop, and B. Fraumeni. <i>Productivity and U.S. Economic Growth.</i> North-Holland. 1987.</li> <li>Malcomson, J.. “Work Incentives, Hierarchy and Internal Labor Market.” <i>Journal of Political Economy</i> 92 (3) (June 1984): 486-507.</li> <li>Oi, W.. “Labor as a Quasi-fixed Factor of Production.” <i>Journal of Political Economy</i> 70 (6) (Dec. 1962): 538-555.</li> <li>Prendergast, C.. “The Role of Promotion in Inducing Specific Human Capital Aquisition.” <i>Quarterly Journal of Economics</i> 108 (2) (May 1993): 523-534.</li> <li>Weiss, Y.. “The Determination of Life-cycle of Earnings: A Survey.” in O. Ashenfelter and R. Layard (eds.) <i>Handbook of Labor Economics</i> (Vol. Ⅰ Chapter 11 pp.603-640). Amsterdam: Elsevier Science. 1986.</li> </ul> </div> <p class="note">경제서신의 내용은 저자의 견해이며 한국경제학회를 대변하는 것은 아닙니다.</p> </div>

<div class="read-content"> <p>한 경제의 장기 성장 경로 분석과 경제 성장률의 결정 요인 분석은 1980년대 내생적 성장 이론의 등장과 더불어 경제학의 중요한 연구 분야였다. 신성장이론은 과거의 성장모형에서 간과되었던 인적자본, 기술, 제도, 정부 정책의 중요성을 강조하였다. 저자의 초기 연구는 신성장이론의 토대에서 무역 (Lee 1993), 인적자본 (Barro and Lee 1994), 자본재 수입 (Lee 1995), 외국인 직접투자와 기술흡수능력 (Borensztein, De Gregorio and Lee 1998)이 경제성장에 미치는 영향을 분석하였다. 한국의 경제성장에 대하여 한국의 산업· 기업별 자료를 이용한 분석(Lee 1995, Borensztein and Lee 2002)과 국가간 거시 자료를 이용한 분석을 한 바 있다(Lee 2016).<br />  </p> <p>저자는 신흥국과 한국을 대상으로 한 과거 연구의 연장선에서 최근에는 남북한 경제 통합별 시나리오에 따른 북한의 성장잠재력을 분석하는 연구를 수행하였다. Noland, Robinson and Wang (2000), Bradford and Phillips(2005), Funke and Strulik (2005), Brown, Choi and Kim (2012), Kim (2017) 등과 같이 북한 경제에 대한 전문가들이 이미 우수한 연구들을 많이 하였다. 그러나 경제성장·경제통합 이론에 기초한 연구가 아직 부족하고 앞으로 남북한 경제협력과 통합이 논의되는 과정에서 이 분야의 연구가 많이 이루어지길 바라는 마음으로 미흡하지만 이 기회에 본인의 최근 연구를 소개하고자 한다.<br />  </p> <p>McKibbin, Lee, Liu, and Song (2017)은 남북한 통일이 양국에 미치는 경제적 영향을 세계 동태확률일반균형 모형(Global DSGE model)을 이용하여 분석하였다. 이 모형은 기존의 세계 모형에 2014년의 북한 거시경제 및 부문별 데이터베이스, 산업간 투입-산출표를 결합하여 구축하였다. 북한의 개혁과 점진적인 소득 수렴, 북한의 갑작스런 붕괴와 즉각적인 통일, 그리고 남북한의 혼돈과 위기 지속이라는 세 가지 가상 시나리오를 가정하고, 남북통일이 경제 활동, 무역 및 자본 흐름에 미치는 영향을 정량적으로 추정하였다.<br />  </p> <p>첫 번째 시나리오에서는 북한의 개혁과 점진적인 수렴은 중국의 친시장적 개방경제 형태를 띨 것이고 남북한의 통일 과정에서 남한의 재정 지원은 매년 남한 GDP의 1.5% (북한 GDP의 60%) 수준으로 가정하였다. 시뮬레이션 결과 북한은 생산성 증가와 함께 매년 10% 이상의 경제성장률을 보일 것으로 추계되었다. 두 번째 시나리오의 경우에는 북한의 체제 붕괴로 투자와 생산성이 초반에 크게 감소하나 이후 개혁과 함께 두 자릿수 성장률을 보일 것으로 예상하였다. 남한은 북한에 대한 재정 지원이 많아지고 실질 소득이 감소하지만, 상대적으로 작은 북한의 경제 규모로 인해 남한이 받는 무역과 금융 충격은 크지 않을 것이다. 또한 북한 이주민으로 인해 남한 노동시장이 교란될 가능성이 존재하지만 점진적인 이주의 경우 이주민 수용 부담은 크지 않을 것이다. 마지막으로 북한의 갑작스런 붕괴와 준비되지 않은 무질서한 통일 과정이 발생하면 해외투자자들은 한반도 통일에 대한 남한의 관리능력을 의심할 것이고 이에 따라 통일 과정 초반에 상당한 순해외투자 감소가 발생하고 남한의 경제성장률이 하락할 것으로 추정하였다.<br />  </p> <p>Lee and Pyun (2017)은 국가 간 자료에 근거한 실증 분석을 통하여 북한이 개방 시장경제로 실질적인 개혁을 시작하면 장기적으로 더 높은 경제 성장률을 달성할 수 있음을 보였다. 이 논문은 무역 및 외국인 직접투자(FDI)의 중력 모형(Gravity model)을 통해 남북이 군사적 갈등 없이 경제 통합과 협력을 추구할 때 남북한 무역 규모가 북한 GDP의 36%까지, FDI는 북한 GDP의 6%까지 증가할 것으로 추정하였다. 전반적으로 남한과의 무역 및 FDI 통합과 시장지향적인 개혁을 통해 북한은 향후 수십 년 동안 매년 약 4.7% 성장할 수 있을 것으로 추정하였다. 반대로 북한에 매우 엄격한 경제제재가 지속되면 무역 및 투자가 감소하고 북한의 GDP 성장률은 연간 약 2%p 하락할 것으로 예상하였다.<br />  </p> <p>분단 이후 약 70년이 지난 지금도 우리 국민들은 통일에 대한 열망이 높다. 하지만, 젊은 세대를 중심으로 통일에 대한 부정적 인식 역시 큰 것으로 나타나는데 이는 통일 비용 부담에 대한 우려에서 기인한다고 볼 수 있다. 이에 따라 한반도 통일의 시나리오에 대한 분석과 통일의 경제적 혜택과 비용에 대한 보다 종합적이고 전문적인 연구가 필요한 실정이다. 조동호 (1997), 송준혁 (2013), 김규륜 외 (2012)는 통일 비용과 편익을 추정한 대표적인 선행연구들이다.<br />  </p> <p>강문성, 이종화, 편주현 (2014)은 경제성장모형을 이용해 북한 경제가 개혁⋅개방정책을 단행하고 남북한 경제가 점진적으로 오랜 시간에 걸쳐 통합되는 경우를 가정하여 경제통합(통일)의 혜택과 비용을 추정했다. 또한 경제통합에 따른 남북한 무역규모 변화를 추정하였고, 한반도 평화와 전쟁 방지의 경제적 혜택 역시 분석했다. 2015년부터 2024년까지 10년간 남북한의 경제적 통합이 점진적으로 이루어지고 2025년에 통일이 되는 시나리오를 설정하여 남북한 경제적 혜택의 크기를 계산하였다. 북한이 개혁·개방을 하고, 남한과 경제적 통합을 이루어 나간다면 투자율 상승, 기술 진보율 상승, 인적자본 축적 속도 향상과 같은 효과가 나타날 것으로 예상되며, 남북 협력 사업과 남북 간 교역 확대, 남북한의 국방 인력 및 국방비 축소 등이 이루어지면 북한의 성장 속도는 더욱 빨라질 것으로 추정하였다. 2050년까지 남북한 경제규모의 격차와 일인당 소득의 격차가 줄어드는 소득의 수렴(convergence)이 점진적으로 일어날 것으로 전망하였다. 이 연구에서는 통일 비용을 분석함에 있어, 순수하게 남북한의 소득 격차를 보전하기 위해 남한에서 북한으로 지불하는 이전 지출만을 통일 비용으로 간주하였다. 이 경우 남북한의 점진적인 경제통합을 통해 통일을 이루는 경우의 총혜택이 총비용보다 클 수 있음을 보였다. 그러나 남북한이 현재의 상태로 분단을 유지하다가 어느 순간 갑작스럽게 통일을 맞이하게 될 경우, 점진적으로 통일을 준비해온 경우보다 훨씬 많은 소득 보전 비용과 적응 비용을 지불해야 함을 보였다.<br />  </p> <p>앞서 언급한 저자의 연구들은 주로 거시경제적 관점에서 경제성장과 통합의 분석 틀을 이용하여 남북한 간의 경제협력, 통합의 효과를 분석한 것이다. 여러 시나리오를 통해 경제 전반에 관한 거시 변수들을 통합적으로 고려하고 있지만 실제 남북한 간에 발생할 수 있는 다양한 통합, 통일의 과정을 분석하기에는 아직 미흡하다. 앞으로 좀 더 정교한 경제 모형을 통한 분석, 미시적인 자료를 이용한 연구와 법·제도에 대한 연구가 많이 이루어져야 할 것이다. 또 한반도의 통일이 동북아시아 주변 국가들의 무역, 직접투자, 금융에 미치는 파급효과에 관한 분석도 필요하다.<br />  </p> <p class="author">이종화 교수는 고려대학교 경제학과를 졸업한 후 미국 하버드 대학에서 경제학 박사 학위를 취득했다. 1993년부터 고려대학교 경제학과 교수로 재직 중이며 현재 아세아문제연구소 소장을 맡고 있다. 아시아개발은행(ADB)의 경제통합국장, 조사국장, 수석 이코노미스트와 국제통화기금(IMF)의 이코노미스트를 역임한 바 있다. 한국경제학회 부회장, 한국국제경제학회 회장을 역임했다. 경제성장ㆍ인적자본ㆍ금융위기ㆍ경제통합 등의 주제에 대해 많은 저서와 논문들을 발간했다. 최근에는 북한의 거시모형을 만들어 남북 관계가 개선되었을 때 무역, 금융, 직접투자 등의 거래가 북한 경제 성장에 어떤 방식으로 영향을 미칠지 시뮬레이션 연구를 했다. 앞으로 경제성장, 인적자본과 남북한 경제통합에 대해 좀 더 발전된 연구를 하려고 한다.<br /> <br />  </p> <div class="reference"> <h3>참고문헌</h3> <ul> <li>강문성, 이종화, 편주현, “남북한 경제통합의 혜택과 한반도 통일 국가의 역할,” 아연출판부, 2014.</li> <li>김규륜, 임강택, 조한범, 황병덕, 김형기, “통일 비용· 편익의 분석모형 구축,” 통일연구원 기타간행물, 2012, 1-284.</li> <li>송준혁, “내생적 성장모형을 이용한 남,북한 경제통합 성장 경로 분석,” 『한국경제의 분석』, 20(1), 2014, 57-105.</li> <li>조동호, “통일에 따른 경제적 편익,” 전홍택, 이영선(편), 『한반도 통일시의 경제통합전략』, 서울: 한국개발연구원, 1997.</li> <li>Barro, R. J., & Lee, J. W. (1994, June). Sources of economic growth. In Carnegie-Rochester conference series on public policy (Vol. 40, pp. 1-46). North-Holland.</li> <li>Borensztein, E., De Gregorio, J., & Lee, J. W., “How does foreign direct investment affect economic growth?,” <i>Journal of International Economics</i>, 45(1), 1998, 115-135.</li> <li>Borensztein, E., & Lee, J. W., “Financial crisis and credit crunch in Korea: evidence from firm-level data,” <i>Journal of Monetary Economics</i>, 49(4), 2002, 853-875.</li> <li>Bradford, S. C., & Phillips, K. L., “A dynamic general equilibrium model of phased Korean reunification,” <i>Korea and the World Economy</i>, 6(1), 2005, 27-49.</li> <li>Funke, M., & Strulik, H., “Growth and convergence in a two-region model: the hypothetical case of Korean unification,” <i>Journal of Asian Economics</i>, 16(2), 2005, 255-279.</li> <li>Kim, B. Y., “Unveiling the North Korean economy: Collapse and transition,” <i>Cambridge University Press</i>, 2017.</li> <li>Lee, J. W., “Korea's Economic Growth and Catch‐up: Implications for China,” <i>China & World Economy</i>, 24(5),2016, 71-97.</li> <li>Lee, J. W., “Government interventions and productivity growth,” <i>Journal of Economic Growth</i>, 1(3), 1996, 391-414.</li> <li>Lee, J. W., “Capital goods imports and long-run growth,” <i>Journal of Development Economics</i>, 48(1), 1995, 91-110.</li> <li>Lee, J. W., “International trade, distortions, and long-run economic growth,” <i>Staff papers</i>, 40(2), 1993, 299-328.</li> <li>Lee, J. W., & Pyun, J. H. (2016). North Korea's economic integration and growth potential, CAMA Working Paper No. 69/2016. Available at SSRN: <a href="https://ssrn.com/abstract=2875143" target="blank">https://ssrn.com/abstract=2875143</a> or <a href="http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2875143" target="blank">http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2875143</a></li> <li>McKibbin, W. J., Lee, J. W., Liu, W., & Song, C. J. (2017). Modelling the economic impacts of Korean unification, CAMA Working Paper No. 30/2017. Available at: <a href="https://cama.crawford.anu.edu.au/publication/cama-working-paper-series/9652/modelling-economic-impacts-korean-unification" target="blank">https://cama.crawford.anu.edu.au/publication/cama-working-paper-series/9652/modelling-economic-impacts-korean-unification</a></li> <li>Noland, M., Robinson, S., & Wang, T., “Modeling Korean Unification,” <i>Journal of Comparative Economics</i>, 28(2), 2000, 400-421.</li> <li>St. Brown, M., Choi, S. M., & Kim, H. S., “Korean economic integration: Prospects and pitfalls,” <i>International Economic Journal</i>, 26(3), 2012, 471-485.</li> </ul> </div> <p class="note">경제서신의 내용은 저자의 견해이며 한국경제학회를 대변하는 것은 아닙니다.</p> </div>

<div class="read-content"> <p>기업의 생산성은 국가 경제에 있어서 매우 중요한 한 축을 담당하고 있다. 특히 우리나라와 같이 개방경제형 국가에서는 기업들이 해외투자 및 무역 등 다양한 국제화 전략을 취하고 있어, 이 기업들의 해외시장에서의 경쟁력과 생산성 향상이 국가 경제 발전을 결정하는 중요한 요소로 인식되어져 왔다. 이러한 인식은 연구자들과 정책 담당자들 사이에 널리 공유되고 있다.<br />  </p> <p>기업단위의 생산성에 대한 이해가 중요함에도 불구하고, 그동안 정부연구소 및 학계에서는 주로 산업 혹은 거시경제 차원에서의 생산성 연구를 수행해 온 것이 사실이다. 기업 수준의 연구가 중요한 이유는, 동일 산업이라 하더라도 개별 기업들의 이질적 특성(Heterogeneity)에 따라 서로 다른 전략을 취할 수 있으며, 그러한 기업들의 전략 선택의 결과가 바로 산업의 수준과 발전을 결정할 수 있기 때문이다. 예를 들면 국제무역에서 비교우위에 있는 수출산업이라 하더라도 그 안의 모든 기업들이 다 수출을 하는 것은 아니다. 만약 어떤 이유로 인해 수출을 하는 기업들이 줄어들게 되면 산업수준에서의 비교우위도 사라질 수 있게 된다. 결국, 기업에 대한 이해가 선행되지 않으면 산업 더 나아가서 국가경제 전체에 대한 이해도 매우 제한적일 수밖에 없다는 이야기가 된다.<br />  </p> <p>사실 미국을 중심으로 하는 선진국들에서는 이러한 문제의식에 바탕을 두고 기업 생산성과 국제화 관련 연구가 매우 활발히 진행되어 왔다. 이 분야의 대표적인 초기 연구로는 Melitz (2003)가 있는데, 수출을 통해 기업의 생산성이 성장한다는 기존의 학습가설과 반대로, 기업의 생산성 수준이 높을수록 수출시장 진출의 가능성이 더 높다는 소위 시장선별(Market selection) 가설을 주장하고 있다. 더 나아가서 Helpman, Melitz and Yeaple (2004)는 수출뿐만 아니라 해외직접투자 행위도 역시 기업 수준의 생산성에 의해 결정된다는 점을 이론적 실증적으로 증명하였다. 미국을 시작으로 하여, 2000년 중반에 영국(Girma, Kneller and Pisu, 2005), 독일(Arnold and Hussinger, 2005) 그리고 일본(Head and Ries, 2003; Tomiura, 2007) 등 선진국을 중심으로 이러한 가설이 검증 및 확인되어 왔다. 이에 비해 우리나라의 경우 관련 실증분석 결과들이 나오기 시작한 것은 2010년 이후이며 최근에 좀 더 다양한 연구결과들이 나오기 시작하고 있다. 이에 본 글에서는 본인이 수행한 관련 연구 3편을 소개하고자 한다.<br />  </p> <p>우선, 기존의 연구와 동일한 방법론과 기업 수준의 마이크로자료를 이용한 우리나라 연구로는 전현배·조장희·허정(2013)이 있다. 이 연구는 Helpman, Melitz and Yeaple (2004)의 가설을 우리나라 기업에 적용한 사례이다. 2006년부터 2008년 사이 50인 이상 근로자를 고용하고 있는 4,338개의 제조기업을 대상으로 하여, 이들의 생산성을 추정하고 국내기업군(39.6%), 수출기업군(41.0%), 그리고 수출과 해외직접투자를 동시에 수행하는 다국적기업군(19.4%)으로 나누어 이들 간의 생산성 격차가 실제로 존재함을 보이고 있다. <그림 1>은 기업의 국제화 전략별 기업의 생산성 누적확률분포를 나타내고 있다. 이 그림에서 보여주듯이, 연도에 상관없이 국내기업군 < 수출기업군 < 다국적기업군의 순서로 생산성 격차가 발생하고 있음을 확인할 수 있다. 이러한 현상은 각 산업 내에서 동일하게 발생하고 있음을 실증적으로 보여주었다. 또한 제조산업 전체의 자본집약도와 R&D집약도 평균을 기준으로 평균이상 산업과 그 이하 산업으로 구분한 후, 이들 산업군 내에서도 동일한 현상이 발생하는지를 검증하였다. 그 결과 자본집약도 및 R&D집약도의 수준과 관계없이 모든 산업군에서 발생하는 것으로 드러났다. 그리고 우리나라 기업 특성상 모기업의 자회사 경영개입이 예상되는바 모기업이 없는 독립기업을 대상으로 하여도 동일한 결과가 나왔다.<br />  </p> <div class="figure"> <div class="tit"><em>그림 1</em>기간별, 생산성별, 국제화 전략별 누적확률분포<br />  </div> <div class="col2"> <div><span class="lbl">A. 노동생산성(LP), 2007</span> <img src="/images/site/letter/201801_fig_1_1.png" /></div> <div><span class="lbl">B. 총요소생산성(TFP), 2007</span> <img src="/images/site/letter/201801_fig_1_2.png" /></div> </div> <div class="col2"> <div><span class="lbl">C. 노동생산성(LP), 2008</span> <img src="/images/site/letter/201801_fig_1_3.png" /></div> <div><span class="lbl">D. 총요소생산성(TFP), 2008</span> <img src="/images/site/letter/201801_fig_1_4.png" /></div> </div> <div class="legend"> <ul> <li> </li> <li><img src="/images/site/letter/201801_solid.png" />어떠한 국제화 전략도 수행하지 않은 기업집단</li> <li><img src="/images/site/letter/201801_dash.png" />수출만 수행하는 기업집단</li> <li><img src="/images/site/letter/201801_dot.png" />수출과 해외직접투자를 동시에 수행하는 기업집단</li> <li> </li> </ul> </div> </div> <p>둘째, 우리나라 기업의 국제화 전략은 단순히 수출과 해외직접투자만 있는 것이 아니라 매우 다양한 형태로 존재한다. 이는 우리나라 기업들이 아시아 지역의 글로벌 가치사슬에 깊게 참여하고 있기 때문으로 보인다. 즉, 글로벌 가치사슬 내에서는 수출기업이 동시에 수입도 하는 매우 복잡한 투입-산출 전략을 취하고 있다. 예를 들면 제조기업이 생산에 들어가는 각종 중간재를 구매할 때 비용절감을 위해 국내가 아닌 해외시장에서 조달하는 경우가 있을 수 있다. 이를 오프쇼어링이라고 하는데, 수출과 오프쇼어링을 동시에 수행하고 있는 우리나라 기업에 대한 연구로 조장희·허정(2013)이 있다. 이 논문은 두 가지 사실에 근거하여 실증분석을 진행하였다. 우선, 아래의 <표 1>에 따르면 수출하는 기업군과 오프쇼어링하는 기업군들의 생산성이 그렇지 않은 기업들의 생산성보다 높다는 사실이다. 우리나라에서 수출기업군은 60% 이상이며 오프쇼어링기업군은 6% 정도 수준이다. 그 다음으로는 수출과 오프쇼어링을 병행하는 기업(8.1%)이 오프쇼어링만 하는 기업(2.5%)보다 더 많다는 사실이다. 이 두 가지 사실은 수출과 오프쇼어링의 복수전략을 취하는 기업과 그들의 생산성이 매우 깊은 상관관계를 가지고 있는 것으로 해석할 수 있다. 이러한 추론에 대해서 실증분석을 한 결과, 실제로 생산성이 높은 기업일수록 수출과 오프쇼어링을 병행하는 국제화 전략을 취하고 있음을 보여주었다. 즉, 글로벌 가치사슬에 편입된 기업일수록 그 생산성 수준이 높게 나타났다는 사실을 기업수준 자료를 통해 처음으로 보여준 결과라는 점에서 그 의의가 있다.<br />  </p> <div class="table table-201801"> <div class="tit"><em>표 1</em>오프쇼어링 및 수출 여부에 따른 총요소생산성 비교<br />  </div> <div><span class="lbl">A. 오프쇼어링</span> <div class="res-tbl"> <table> <tbody> <tr> <th> </th> <th>2007</th> <th>2008</th> <th>2009</th> <th>2010</th> <th>Total</th> </tr> <tr> <td>오프쇼어링 수행기업(OF)</td> <td>2.580<em>(0.009)</em></td> <td>2.634<em>(0.010)</em></td> <td>2.685<em>(0.011)</em></td> <td>2.609<em>(0.011)</em></td> <td>2.623<em>(0.005)</em></td> </tr> <tr> <td>오프쇼어링 비수행기업(DOM)</td> <td>2.782<em>(0.034)</em></td> <td>2.972<em>(0.045)</em></td> <td>3.001<em>(0.044)</em></td> <td>2.929<em>(0.046)</em></td> <td>2.909<em>(0.021)</em></td> </tr> <tr> <td>전체 표본</td> <td>2.592<em>(0.008)</em></td> <td>2.653<em>(0.041)</em></td> <td>2.704<em>(0.010)</em></td> <td>2.629<em>(0.010)</em></td> <td>2.640<em>(0.005)</em></td> </tr> <tr> <td>OF - DOM</td> <td>0.201*<em>(0.035)</em></td> <td>0.338*<em>(0.041)</em></td> <td>0.316*<em>(0.043)</em></td> <td>0.320*<em>(0.043)</em></td> <td>0.286*<em>(0.020)</em></td> </tr> </tbody> </table> </div> </div> <div><span class="lbl">B. 수출</span> <div class="res-tbl"> <table> <tbody> <tr> <th> </th> <th>2007</th> <th>2008</th> <th>2009</th> <th>2010</th> <th>Total</th> </tr> <tr> <td>비수출 기업(Non-Export)</td> <td>2.532<em>(0.013)</em></td> <td>2.574<em>(0.015)</em></td> <td>2.594<em>(0.017)</em></td> <td>2.481<em>(0.018)</em></td> <td>2.542<em>(0.008)</em></td> </tr> <tr> <td>수출 기업(Export)</td> <td>2.637<em>(0.011)</em></td> <td>2.696<em>(0.012)</em></td> <td>2.759<em>(0.013)</em></td> <td>2.695<em>(0.013)</em></td> <td>2.695<em>(0.006)</em></td> </tr> <tr> <td>전체 표본</td> <td>2.592<em>(0.008)</em></td> <td>2.653<em>(0.010)</em></td> <td>2.704<em>(0.010)</em></td> <td>2.629<em>(0.010)</em></td> <td>2.640<em>(0.005)</em></td> </tr> <tr> <td>Export – Non-Export</td> <td>0.105*<em>(0.017)</em></td> <td>0.122*<em>(0.020)</em></td> <td>0.165*<em>(0.022)</em></td> <td>0.214*<em>(0.022)</em></td> <td>0.153*<em>(0.010)</em></td> </tr> </tbody> </table> </div> </div> <div class="note">주: 각 셀의 값은 연도별, 오프쇼어링 및 수출 활동별 총요소생산성의 로그 평균이며, 괄호는 표준오차를 의미한다. *는 양측검정 1% 수준에서 통계적으로 유의함을 의미한다.<br />  </div> </div> <p>마지막으로, 중간재 수입 방식, 즉 오프쇼어링의 종류를 둘로 구분하여 기업의 생산성과의 관계를 연구한 논문으로는 Cho, Chun and Hur (2014)이 있다. 우선 오프쇼어링을 foreign insourcing과 foreign outsourcing으로 나누었다. 전자는 해외 자회사로부터 중간재를 조달하는 방식이고, 후자는 해외 비자회사로부터 중간재를 구매하는 방식이다. 이 논문에서는 2007년 우리나라 제조기업을 대상으로 하여 이 두 가지 전략의 보완성에 대한 실증 연구를 진행하였으며, 그 결과 생산성이 높은 기업일수록 이와 같이 복수의 중간재 조달 방식을 활용하고 있는 것으로 나타났다. 추가로, 이 논문에서는 이 복수 전략을 선택하는 방식이 두 가지로 존재할 수 있다고 주장한다. 우선 동종의 중간재를 조달하는데 있어서 foreign insourcing과 foreign outsourcing을 동시에 취하는 bi-sourcing 방식이 있을 수 있으며, 서로 다른 이종의 중간재에 대해서 foreign insourcing과 foreign outsourcing을 각각 취하는 hetero-sourcing 방식이 있을 수 있다. 전자와 같이 bi-sourcing 방식을 취하는 이유는 중간재의 해외시장 가격의 불확실성에 대처하고자 하는 내부화 동기(internalization)가 있으며, 후자와 같이 hetero-sourcing 방식을 취하는 이유로는 제품의 다각화 및 판매시장의 다각화의 동기(Diversification)가 있다고 설명한다. 어떤 방식이든지 간에 이러한 복수의 전략을 취하는 기업은 해외투자를 병행하는 다국적 기업일 수밖에 없다. 다시 말하면, 우리나라의 다국적 기업들은 현지 생산판매보다 국내의 생산시설과 연계하여 중간재 조달을 위한 생산네트워크를 형성하고 있는 기업들이라고 이해할 수 있다. 이는 선진국형 다국적 기업들과는 다른 전략으로 보인다. 선진국형 다국적 기업들은 제조시설을 해외로 옮기면서 자국 내의 생산시설과 고용의 공동화 현상을 겪었다. 이와 달리 우리나라의 다국적 기업의 해외투자는 국내생산시설을 포기하지 않고 오히려 글로벌 가치사슬의 한 단계로 편입을 하여 중간재 조달과 생산, 그리고 수출 등을 연계하기 위해 이루어지고 있다고 볼 수 있다. 이러한 기업들은 생산성이 매우 높은 기업일 수밖에 없을 것이다.<br />  </p> <p>이상의 3편의 논문에서 밝히고 있는 공통된 사실은, 우리나라 제조업 전체의 생산성은 기업 수준에서의 생산성에 의해서 결정되고 있으며, 특히 중국과 아시아 지역의 글로벌 가치사슬에 깊게 관여하고 있는 우리나라 제조기업들은 복수의 다양한 국제화 전략을 취하고 있다는 것이다. 수출과 수입, 그리고 해외직접투자와 같은 국제화 전략을 취하는 기업들은 국내시장이 아닌 해외시장에서 경쟁하는 기업들이다. 이들 기업들이 국내외 시장에서 생존하고 성장해 나갈 때 결국 우리나라 경제의 성장과 발전, 그리고 국민들의 소득과 복지후생 수준 역시 높아질 것이라는 점을 시사해 주고 있다.<br />  </p> <p class="author">허정 교수는 2001년 미국 위스콘신 대학(매디슨)에서 경제학 박사를 취득하였고, 2001년부터 2008년까지 싱가포르 국립대학교 경제학과 조교수로 재직하였다. 2008년 모교인 서강대학교로 돌아온 후 개방경제하의 한국경제에 대한 연구를 수행하고 있으며, 특히 제조업 분야의 기업과 사업체 수준의 마이크로 데이터에 기반한 실증분석을 하고 있다. 그동안 총 46편의 학술논문을 국내외 학술지에 발간하였으며, 현재 진행 중인 주요 연구주제로는 기업의 생산성과 국제화 전략, 글로벌 가치 사슬 속에서의 기업 성장, 기업들의 국제화 전략으로 인한 국내고용과 생산성에 대한 영향, 그리고 제조기업들의 수출동학 패턴 등이다. 한국경제학회, 한국경제연구학회, 한국국제통상학회, 한국국제경제학회, 그리고 응용경제학회 회원으로 활동하고 있다.</p> <div class="reference"> <h3>참고문헌</h3> <ul> <li>전현배·조장희·허정, “기업의 생산성 격차와 국제화 전략,” 『경제학연구』, 제61권 제1호, 2013, 5-30.</li> <li>조장희·허정, “한국의 제조기업 총요소 생산성과 오프쇼어링의 선택,” 『한국경제연구』, 제31권 제4호, 2013, 27-52.</li> <li>Arnold, Jens Matthias, and Katrin Hussinger, “Export Behavior and Firm Productivity in German Manufacturing: A Firm-Level Analysis,” <i>Review of World Economics</i>, 141(2), 2005, 219-243.</li> <li>Cho, Jang Hee, Hyunbae Chun, and Jung Hur, “Choosing multiple offshoring strategies: Determinants and complementarity”, <i>Journal of Japanese and International Economies</i>, 34, 2014, 42-57.</li> <li>Girma, Sourafel, Richard Kneller, and Mauro Pisu, “Exports versus FDI: An Empirical Test,” <i>Review of World Economics</i>, 141(2), 2005, 193-218.</li> <li>Head, Keita, and John Ries, “Heterogeneity and the FDI versus Export Decision of Japanese Manufacturers,” <i>Journal of the Japanese and International Economies</i>, 17(4), 2003, 448-467.</li> <li>Helpman, Elhanan, Marc J. Melitz, and Stephen R. Yeaple, “Export versus FDI with Heterogeneous Firms,” <i>American Economic Review</i>, 94(1), 2004, 300-316.</li> <li>Melitz, Marc. J., The impact of trade on intra-industry reallocations and aggregate industry productivity, <i>Econometrica</i>, 71(6), 2003, 1695-1725.</li> <li>Tomiura, Eiichi, “Foreign outsourcing, exporting, and FDI: A productivity comparison at the firm level,” <i>Journal of International Economics</i>, 72(1), 2007, 113-127.</li> </ul> </div> <p class="note">경제서신의 내용은 저자의 견해이며 한국경제학회를 대변하는 것은 아닙니다.</p> </div>