교육이 중요하다. “석유 한 방울 나오지 않는 나라에서” 경제적 발전을 지속적으로 이루기 위해서는 교육을 통해 자라나는 젊은 학생들의 능력을 최대한 끌어 올려야 한다. 어떻게 해야 할까? 교육 부문에 투자도 많이 하고 경쟁 시스템을 도입하여 구성원들의 긴장감을 높이는 것, 대체로 우리가 추진해 왔던 방식들이다. 과연 이런 정책들이 효과가 있었을까?

경제학자인 우리들이 잘 하는 방식이 있다. 데이터를 모아서 학생들의 성적을 종속변수로 하고 학교의 특성을 나타내는 변수들을 독립변수로 하는 회귀분석을 실시한다. 예를 들어 학급당 학생 수 같은 변수가 교육 투자 정도를 나타내는 대표적인 변수로 사용되곤 한다. 하지만 우리나라의 경우 이런 분석을 해보면 엉뚱하게도 학급당 학생 수가 많은 학교에 다닐수록 학생들의 성적은 더 높아지는 경향을 보인다. 교육 투자가 오히려 학생들의 성적을 하락시키는 것처럼 나타나는 것이다. 물론 잘못된 인과관계다. 농촌보다는 도시가, 도시 내에서도 인구 밀집도가 높은 지역일수록, 원래부터 상위권 성적이었던 학생들의 비율이 높기 때문에 나타나는 착시 현상이다.

회귀분석이란 완전하지 않은 분석 도구다. 종속변수에 영향을 미칠 수 있는 다양한 요인들이 독립변수에서 누락될 수밖에 없고, 데이터의 수집 과정에서 측정오차가 발생하는 경우가 있으며, 오히려 종속변수가 독립변수에 영향을 미치는 역의 상관관계가 존재할 수 있다(Wooldridge, 2002). 아무리 정교한 방식으로 회귀분석을 한다고 하더라도 이와 같은 근원적인 문제를 해결하기는 어렵다. 이론과 모델을 뒷받침해 주는 분석 결과가 나왔다고 해서, 그 결과가 올바르다는 것을 보장받는 것도 아니다.

그럼 어떻게 해야 할까? 1985~1986학년도부터 4개년 동안 미국 테네시 주에서 실시되었던 STAR(Student/Teacher Achievement Ratio) 프로젝트는 흥미롭다. 아예 실험을 해서 인과관계를 밝히려는 시도다. 입학하려는 학생은 물론 교사들까지도 소규모 학급과 대규모 학급에 무작위로 배정한 뒤, 매년 학생들의 성적을 관찰하는 것이다. 실험 결과는 놀랍다. 이전 수 십 편의 연구 결과와는 달리 학급 규모가 작을수록 학생들의 성적은 유의하게 더 높은 것으로 나타났다(Hanushek, 1997; Krueger, 1999, 2002).

하지만 직접 이러한 실험을 한다는 것은 쉬운 일이 아니다. 결국 우연히 실험을 한 것과 유사한 상황을 찾아서 이를 분석하는 준실험(quasi-experiment) 방식이 지금으로서는 현실적으로 가능한 대안이 될 수 있다. 미국에서 저소득계층 학생들에게 사립학교에 진학할 수 있는 기회를 주는 바우처 제도가 시행되고 있는데, 지원자가 많을 경우 추첨을 통해 입학생을 선발한다. 이 때 운 좋게 추첨을 통과하여 사립학교에 진학한 학생들과 그렇지 못해 공립학교에 머무는 학생들 간의 성적 격차를 분석하여 사립학교의 효과를 살펴보고 있는 연구들(Greene, Peterson, and Du, 1999; Rouse, 1998). 뉴욕 할렘가의 차터 스쿨의 경우에도 지원자가 많을 경우 추첨을 통해 입학생을 선발하고 있는데, 이를 이용해 좋은 질의 학교가 빈곤층 자녀의 학업 성적을 향상시키는데 효과가 있는지 분석한 연구(Dobbie and Fryer, 2011). 어느 달에 태어났는지는 무작위적임에도 불구하고, 출생월에 따라 교육 기간이 서로 다르게 나타나는 미국의 독특한 현실을 이용하여 교육 수익률을 분석한 연구(Angrist and Krueger, 1991).1) 1970년대 인도네시아에서 대규모로 학교를 건설하는 프로그램이 실시되었는데, 지역 특성에 따라 학교가 많이 지어진 지역과 그렇지 않은 지역이 있었다. 이러한 정책의 효과를 이용한 이중차감분석(Duflo, 2001).2) 이 외에도 수많은 연구들이 각국의 독특한 교육 제도 혹은 역사적 경험에서 실험과 유사한 상황을 찾아내고, 이를 이용하여 교육이 학생들의 능력 향상에 미치는 인과적 관련성을 분석해 왔다.

한국에는 이러한 연구 소재가 없을까? 2000년대 초반 필자나 다른 몇몇 연구자들이 고교평준화 제도에 주목한 것은 ‘무작위 추첨’이라는 이 제도가 갖는 독특한 특징 때문이었다. 우선 이 제도는 지역에 따라 시행 시기가 달랐고, 또 일반계 고등학교에만 시행되고 실업계 고등학교에는 시행되지 않았다. 따라서 이러한 특성을 이용하면 평준화 제도가 시행되기 이전과 이후, 그리고 평준화 제도가 도입된 부문과 그렇지 않은 부문 간 이중차감분석이 가능하다. 이를 통해 유사한 능력을 가진 학생들끼리 모아서 교육을 시키는 방식(sorting)과 그렇지 않고 능력이 다른 학생들을 함께 섞어서 교육을 시키는 방식(mixing) 중 어느 것이 보다 성과가 높은지를 확인할 수 있다.

필자와 최민식 교수의 연구나 다른 연구에서는 고교평준화 제도가 노동시장에서의 임금을 상승시켰다는 분석 결과를 제시하고 있다(남기곤·최민식, 2004; Kang, Park, and Lee, 2007). 저학력 계층일수록 고교평준화 제도가 임금 상승에 미치는 효과는 컸고, 이 제도가 도입된 초기 단계에 보다 강한 영향력이 나타났다. 평준화 제도가 중하위 성적 학생들에게 상위 성적 학생들과 어울릴 수 있는 기회를 제공함으로써, 이들의 인적자본 축적이나 네트워크 형성에 도움을 주었을 가능성이 있다. 특히 이 제도 도입 초기에는 각 지역의 대표적인 공립 고등학교에 의한 독점 구조가 깨지면서, 고등학교 간 자발적인 경쟁이 촉진되는 경향도 있었다. 아마도 이러한 요인들이 분석 결과에 반영되고 있는 것으로 보인다.

사립학교 효과는 외국에서도 주요 관심사 중의 하나이다. 한국의 고교평준화 제도는 이를 분석할 수 있는 좋은 기회를 제공한다. 한 학군에는 공립학교와 사립학교가 같이 혼재되어 있는데, 예전에는 이러한 학교 유형과 상관없이 무작위로 학생들을 각 학교에 배정했다. 따라서 학교 선택권이 주어지지 않았던 시기/지역을 대상으로, 학군을 통제한 상태에서, 사립학교에 재학하는지 아니면 공립학교에 재학하는지에 따라, 1학년 시기와 3학년 시기 간 성적 향상 정도를 확인하는 준실험 분석이 가능하다. 필자와 성기선 교수의 연구 결과 단순 평균치로 보면 사립학교 학생들의 성적이 공립학교에 비해 더 높은 것으로 나타나지만, 학군을 통제하여 분석하면 사립학교와 공립학교 간 유의한 차이는 존재하지 않는 것으로 나타나고 있다(남기곤·성기선, 2009).

많은 사람들은 명문고나 명문대학을 다니면 유리하다고 생각한다. 좋은 환경에서 높은 수준의 교육을 받을 수 있을 뿐만 아니라, 졸업하면 뛰어난 선배들과 인적 네트워크를 형성할 수 있어서 사회 생활에 도움이 될 수 있기 때문이다. 그런데 과연 이런 효과가 실제 존재할까? 고교평준화 제도를 이용한 필자의 분석 결과는 ‘그렇다’라는 증거를 제시한다(남기곤, 2012). 평준화 제도로 동일한 학군 내에서는 고등학교 간에 학생들이 무작위로 배정되었다. 그럼에도 불구하고 예전에 서울대학에 많은 입학자를 진학시켰던 명문고(예를 들어 경기고나 부산고) 졸업생은 그렇지 않은 같은 학군 내 다른 일반 고등학교 졸업생에 비해, 고교평준화 제도 시행 이후에도 임금 수준이 더 높은 것으로 나타났다. 평준화 제도가 시행된 직후 고등학교에 입학한 학생일수록, 그리고 고임금 계층일수록 이러한 현상이 보다 강했다. 기존 명문고에 우수한 선배들이 많이 존재하기 때문에 나타나는 사회적 네트워크 효과로 해석될 수 있다.

고등학교가 아닌 대학 교육의 효과를 분석할 수 있는 방법은 없을까? 대학 교육의 경우에는 평준화 제도와 같은 무작위 배정 실험은 존재하지 않지만, 생각해 보면 이러저러한 실험적 소재를 발견할 수 있다. 예를 들어 2004년부터 5년간 1조 2천억원의 예산이 투입되었던 누리사업(지방대학혁신역량강화사업)은 좋은 분석 대상이다. 왜냐하면 이 사업은 지방대학 중 일부 대학/학과에만 선별적으로 집중적인 지원을 했고, 따라서 지원을 받은 부문과 그렇지 않은 부문 간의 성과 차이가 사업 시행 이전과 이후에 어떻게 변화했는지에 대한 이중차감분석이 가능하기 때문이다.

졸업생의 노동시장 성과와 관련된 다양한 지표들을 분석하고 있는 필자의 최근 연구에 따르면, 사업비 규모가 큰 대형 사업의 경우 취업률이 증가하고 직장만족도가 높아지는 긍정적인 효과가 일부 관찰된다. 하지만 어떤 지표를 분석하더라도 누리사업으로 졸업생의 취업의 질이 향상되었다는 증거를 발견할 수 없었다(남기곤, 2018). 졸업 후 출신 대학 지역에 잔류하는 경향에도 유의한 변화가 나타나지 않았다. 지방대학에서 양질의 인력을 양성하여 지역 발전을 이루겠다는 누리사업의 원래 취지에 비추어 볼 때 사업의 성과는 한계를 보였다.

지금까지 이루어진 몇 편의 연구 결과만으로는 한국 교육의 전체적인 모습을 그리기에 턱 없이 부족하다. 그저 어렴풋이 만져지는 부분적인 형상을 통해서나마 앞으로 고민할 필요가 있는 문제들이 무엇인지 생각해보도록 하자.

우선 시장 경쟁의 요소를 교육 부문에 도입하는 것이 정말 기대했던 효과를 나타낼 수 있는가에 대해서는 다시 한 번 신중하게 고민할 필요가 있어 보인다. 주인이 있는 사립학교가 그렇지 않은 공립학교에 비해 보다 효율적일 것 같지만, 출발 지점에서 입학생들의 차이를 통제하면 별다른 유의한 격차가 발견되지 않는다. 입학 단계에서 학교 간 자유로운 경쟁을 허용하고 유사한 능력의 학생들끼리 교육이 이루어지도록 하면 학생들의 교육 성과가 보다 높아질 것 같지만, 그러한 증거도 잘 확인하기 어렵다.

아마도 이는 교육 부문이 완전경쟁 상황을 유지하기 어려운 시장이기 때문일 수 있다. 본인의 능력을 보다 향상시키기 위해서는 우수한 학생들이 많이 모여 있는 학교로 진학하는 것이 유리하다. 좋은 동료가 있어 학습에 자극이 될 뿐만 아니라, 졸업 후에는 선후배와 동문들끼리 서로 끌어주고 밀어주는 사회적 네트워크 덕을 볼 수 있다. 그러니 우수한 학생들이 특정 학교에 집결하는 경향을 보이면서 학교는 서열화 되기 십상이다. 상위 학교들 간에 서로 경쟁이 이루어지기도 하지만, 그것도 우수한 학생을 입학시키기 위한 노력에 집중되곤 한다. 중하위권 학교들에서는 아예 열심히 교육하려는 의지를 상실하는 경우도 있다. 평준화 이전의 고등학교, 그리고 현재 대학에서 이러한 모습의 어두운 그림자를 본다. 이와 같은 교육 부문의 특수성을 감안하지 않고 시장 경쟁만을 강조하는 것은 의도와는 달리 한국 교육을 비효율적인 방향으로 이끌 위험이 있다.

그러면 교육 투자를 증가시키는 것은 어떨까? 경제학자들은 교육에도 생산함수가 있다고 가정한다. 투입이 많아지면 산출이 증가한다. 교사의 양과 질을 향상시키고, 교육환경을 개선하면 학생들의 능력 향상에 도움이 되는 것은 당연하다. 하지만 이를 위해 외부에서 자금이 투입된다고 해서 곧바로 성과로 연결되는 것은 아닐 수 있다. 투자가 지향하는 목표가 무엇인지, 어떠한 방식으로 투자가 이루어지는지가 중요하다. 누리사업처럼 졸업 직후 취업률 향상에 목표를 맞추고, 여기에 막대한 예산을 투자하는 것이 올바른 정책 방향인지에 대한 검토가 필요하다. 일부 대학/학과에 선별적 지원을 하는 것이 대학 교육에서 올바른 투자 방식인지에 대해서도 고민해야 한다. 선택받지 못한 대학/학과의 교육은 낙후된 상태로 머물러도 되는 것인지, 선택받은 대학/학과 역시 지원 기간이 끝나면 교육 투자는 더 이상 필요하지 않은지 등.

무조건 투자만 늘린다고 교육의 성과가 향상되는 것은 아닐 수 있다. 교육 생산함수가 어떻게 작동하고 있는지, 종속변수인 교육 성과 지표는 무엇으로 삼아야 하며, 각 독립변수들을 어떻게 조정해야 종속변수가 유의한 변화를 보이는 것인지, 그리고 개별 학교 단위의 생산함수를 넘어 교육 부문 전체 생산함수의 효율성 향상을 위해서는 어떠한 노력이 필요한지 등에 대한 세밀하고 체계적인 이해가 필요하다.

이를 위해서는 연구가 필요하다. ‘오염되지 않은 자료’를 기초로 무작위 배정 방식에 의한 실험적 분석이 필요하다.3) 물론 기존의 제도나 정책 변화 과정에서 이와 유사한 준실험 상황을 발견하고, 이에 대해 분석하는 노력이 지속되고 확대될 필요가 있다. 하지만 한계가 분명하다. 준실험 분석으로 밝힐 수 있는 부분은 우리가 알고자 하는 질문의 극히 일부일 수밖에 없다. 막대한 예산이 투입되는 이러저러한 교육 투자 사업이나 교육 제도의 급격한 변화가 과연 진정으로 효과가 있는지에 대한 직접적인 분석들이 필요하다.

이를 위해서는 사업 집행 과정에서 목적의식적으로 실험을 설계하고, 이에 대한 분석 작업을 병행할 필요가 있다. 예를 들어 본 사업을 시작하기 전 시범 사업을 실시하고, 이때 신청 학교 중 무작위로 대상 학교를 선정하여 사업의 효과를 체계적으로 분석한 뒤, 사업의 추진 여부를 최종적으로 결정하는 방안을 고려해 볼 수 있다.4) 학교 내에서 특정 프로그램, 예를 들어 현장실습이나 어학연수 등을 실시할 때, 일정 자격을 충족하는 학생들 중 무작위로 대상자를 선정하여 사업을 진행한 뒤, 프로그램 종료 이후까지 학생들의 능력 향상 정도를 추적 조사하는 방법도 생각해 볼만하다. 공정성과 효율성을 훼손하지 않는 범위 안에서 사업의 효과를 정확히 측정할 수 있는 다양한 실험을 시도하는 것은 불가능하지 않다. 물론 번거롭고 추가적인 비용이 드는 일이다. 하지만 예산을 투자해서 사업을 잘 추진하는 것도 중요하지만, 사업에 대한 정확한 평가를 통해 그 효과를 명확히 파악하고 분석 결과를 축적하면서 효과를 발생시키는 매커니즘을 이해하는 것, 그리고 이를 통해 가장 효율적인 투자 방식을 찾아내는 노력 또한 우리 교육의 장기적인 발전에 중요한 밑거름이 될 수 있다.

남기곤 교수는 서울대학교 경제학과에서 학사, 석사, 박사 학위를 취득했다. 1995년부터 한밭대학교(구 대전산업대학교) 경제학과 교수로 재직 중이다. 2002년 안식년에 미국 UCLA를 방문해서 Enrico Moretti 교수의 강의를 들으면서 교육경제학 분야에 관심을 가지기 시작했다. 여기서 인용한 논문 외에도 사교육, 직업계 교육, 대졸 미취업 등에 관한 연구들이 있다. 초등학교에 일찍 입학한 학생일수록 학업 성적이 낮은지, 그런 효과가 언제까지 지속되는지를 분석한 논문도 있다. 2017년 한국경제발전학회 회장을 역임했다. 한국경제학회, 한국노동경제학회, 한국산업노동학회, 한국교육재정경제학회 등에서도 회원으로 활동하고 있다.

경제서신의 내용은 저자의 견해이며 한국경제학회를 대변하는 것은 아닙니다.